主体功能规划第三讲 主体功能区划分
第一部分 主体功能区划分的主要流程
省级区划的技术流程主要包括以下几个步骤：
第一步：依据国家主体功能区划分的指标体系，对其中9个可计量的指标项进行计算，对本省的国土空间进行评价。
第二步：在单项指标评价的基础上，形成覆盖全省域国土空间综合评价的指数。基于综合评价结果，归纳国土空间开发类型；与此同时，使用主导因素法的遴选省级各类功能区。
第三步：结合国土空间综合评价结果以及主导因素遴选结果，划分主体功能类型，提出备选区划方案。
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第四步：通过辅助分析方法，辅助修订区划方案的边界，对国土空间评价以及主导因素选择过程进行检验。
第五步：综合集成多种分析方法，在与国家主体功能区划方案相衔接、与周边省（区、市）区域功能相衔接、落实本地区国土开发空间结构的原则下，确定本省的区划方案。同时对一些重要的参数进行测算，根据反馈结果对区划过程和方案进行优化。
第六步：落实规划监测评估实施的技术准备工作。
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第二部分 主体功能区划分的主要指标
根据《省级主体功能区划分技术规程（试行）》，省级区划采用全国统一的指标体系，评价指标是本着名称易懂、概念清晰、体系结构均衡的要求筛选的，包括10个指标。其中9个是可计量指标，分别为可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度；另一个为调控指标，即战略选择。
可利用土地资源。其功能是评价一个地区剩余或潜在可利用土地资源对未来人口集聚、工业化和城镇化发展的承载能力。由后备适宜建设用地的数量、质量、集中规模三个要素构成，通过人均可利用土地资源或可利用土地资源来反映。
可利用水资源。其功能是评价一个地区剩余或潜在可利用水资源对未来社会经济发展的支撑能力。由本地及入境水资源的数量、可开发利用率、已开发利用量三个要素构成，通过人均可利用水资源来反映。
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环境容量。其功能是评估一个地区在生态环境不受危害前提下可容纳污染物的能力。由大气环境容量承载指数、水环境容量承载指数和综合环境容量承载指数三个要素构成，通过大气和水环境对典型污染物的容纳能力来反映。
生态系统脆弱性。其功能是表征区域生态环境脆弱程度的集成性指标。由沙漠化、土壤侵蚀、石漠化三个要素构成，通过沙漠化脆弱性、土壤侵蚀脆弱性、石漠化脆弱性等级指标来反映。
生态重要性。其功能是表征区域生态系统结构、功能重要程度的综合性指标。由水源涵养重要性、土壤保持重要性、防风固沙重要性、生物多样性维护重要性、特殊生态系统重要性五个要素构成，通过这五个要素重要程度指标来反映。
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自然灾害危险性。其功能是评估特定区域自然灾害发生的可能性和灾害损失的严重性而设计的指标。由洪水灾害危险性、地质灾害危险性、地震灾害危险性、热带风暴潮灾害危险性四个要素构成，通过这四个要素灾害危险性程度来反映。
人口集聚度。其功能是评估一个地区现有人口集聚状态的集成性指标项。由人口密度和人口流动强度两个要素构成，通过采用县域人口密度和吸纳流动人口的规模来反映。
经济发展水平。其功能是反映一个地区经济发展现状和增长活力的综合性指标。由地区生产总值和人均地区生产总值增长率两个要素构成，通过县域地区生产总值增长率和人均地区生产总值规模来反映。
交通优势度。其功能是评估一个地区现有通达水平的集成性评价指标项。由公路网密度、交通干线的拥有性或空间影响范围和与中心城市的交通距离三个指标构成。
战略选择。其功能是评估一个地区发展的政策背景和战略选择的差异。具体有相关专家打分确定。
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第三部分 国土空间综合评价与主体功能区划分
在指标评价的基础上，统筹考虑未来省域人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，采用定性和定量相结合的方法，对国土空间进行综合评价，并提取四类主体功能区中优化开发区域、重点开发区域以及限制开发的重点生态功能区和农产品主产区的备选区域。
（一）指标的归并
对每一个县级行政单元的9项指标进行标准化分级打分，1分为最低等级，5分为最高等级，并根据指标的内在涵义及指标之间的相互关系，将9个指标分为3种类型：
第一类指标：包括人口集聚度、经济发展水平和交通优势度3项指标，这三个指标从不同的视角刻画了一个区域的经济社会发展状况；
第二类指标：包括生态系统脆弱性和生态重要性2项指标，通过这两项指标的评价可以判断出区域生态系统需要保护的程度；
第三类指标：包括人均可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量4项指标，通过这四项指标反映区域国土空间开发的支撑条件。
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（二）指数评价法 指数评价法是国土空间综合评价的定量方法，也是划分省级各类主体功能区的主要方法。在9个单项指标评价的基础上构建国土空间开发综合评价指数，以该指数的结果为依据可以初步划分出优化开发区域、重点开发区域以及限制开发的重点生态功能区。 1、分类指标综合指数的算法 第一类指标即人口集聚度、经济发展水平和交通优势度。对于这三项指标得分，通过求三维矢量距离的方法来反映这三项因素对区域发展水平的共同作用。计算方法如下：  |
第二类指标即包括生态系统脆弱性和生态重要性。选取这两项指标的最高得分作为评价区域生态系统需要保护程度的依据。计算方法如下： P 2 = max （ [生态系统脆弱性] , [生态重要性] ） 第三类指标即人均可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量。这四项指标中，人均可利用土地资源和可利用水资源取两者最小值作为分子以体现它们的支撑作用；自然灾害危险性和环境容量取两者最大值作为分母体现它们的限制作用。计算方法如下：  |
2、 国土空间开发综合评价指数及其分级
在指标分类归并的基础上，构建出国土空间开发综合评价指数，并通过该指数区分出“开发”或“保护”两类地域主体功能。其中“开发”类就是指优化和重点开发区域。
P1和P2分别体现出一个行政单元对于两种地域功能类型的评价结果，因此将两综合指数相减，分值之差越高的地区地域功能越偏向于“开发类”，反之则偏向于“保护类”。
考虑第三类指标对地域功能取向起到的是辅助性的作用，因此对P3通过正弦变换，转化为取值在一定范围内的标准化指数k：
k = f（P3）
k作为一个支撑系数，约束第一类指标的综合得分，以便能够准确地刻画支撑条件对国土空间开发评价结果的影响。
因此，国土空间开发综合评价指数（A）的计算方法如下：
A = kP1－P2
将国土空间开发综合评价指数评价结果分为8级，以得出每一个评价单元适宜开发的程度。
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（三）判别评价法 判别评价法是国土空间综合评价的定性方法。根据不同指标项的含义及其所示的地域功能指向，通过其组合关系对地域功能进行定性判别，从而获取各类功能区的空间格局。可以使用上述三类指标的划分方法作为判别评价的组合元素，也可根据本省实际增加分类或改变分类方法，如从资源环境承载能力、国土开发密度、未来发展潜力3个维度来进行综合分析评价。国家主体功能区划采用如下具体步骤，各省（区、市）可予以参考。 1、各类指标的赋值 将第一类和第二类指标分为三级，第三类指标分为两级，分别体现人口经济集聚度及交通优势度、生态系统脆弱性及重要性、资源环境承载条件的分异。参考分级赋值方法如表： 三类指标的分级赋值方法 | 打分 | 第一类指标 | 第二类指标 | 第三类指标 | | 1 | 人口集聚度≤2 and
经济发展水平≤2 | 生态系统脆弱性=5
or生态重要性=5 | （可利用土地资源=1 and可利用水资源=1）or环境容量=5 or 自然灾害危险性=5 | | 2 | 其余 | 其余 | 其余 | | 3 | 人口集聚度≥4 and
经济发展水平≥4 and
交通优势度≥3 | 生态系统脆弱性≤2
and生态重要性≤2 | |
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2、 指标的组合与分级
三类指标赋值后，产生18种组合，根据其国土开发适宜程度分为八级，第一级为最适宜开发，第八级为最不适宜开发，参考分级组合方法如下：
第一级：332和322。人口和经济集聚度、交通优势度高，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件一般。
第二级：321、232和331。人口和经济集聚度、交通优势度较高，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件影响不显著。
第三级：231和222。人口和经济集聚度、交通优势度一般，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件影响不显著。
第四级：132和221。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件不显著。
第五级：131、312和311。人口和经济集聚度、交通优势度与生态系统脆弱性和重要性同时高或同时低，支撑条件不显著。
第六级：212和122。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较高，支撑条件一般。
第七级：211和121。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较高，支撑条件较差。
第八级：111和112。人口和经济集聚度、交通优势度低，生态系统脆弱性和重要性高，支撑条件不显著。
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3、主体功能的判别评价
根据指标组合的意义可知，上述组合分级中，从第一级到第三级基本为适宜开发的区域，是优化开发和重点开发的备选区域，第七级和第八级基本为较不适宜开发的区域，是限制开发的备选区域，因而可以据此获得各省（区、市）主体功能区的大致空间格局。
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（四）各类主体功能区备选方案的确定
优化开发、重点开发和限制开发区域的选择，原则上主要基于指数评价法得出的国土空间开发综合评价指数，选取不同的阈值作为划分三类主体功能区的依据。而国土空间开发综合评价指数的调整和修订，主要是以判别评价法的结果为依据的。对于主体功能难以明确、综合评价指数区分不明显的地区，也是参考判别评价结果对主体功能进行判定。
对于国土空间开发综合评价指数不能准确刻画当地主体功能空间分异格局的省份，可以在充分利用国土空间开发综合评价指数的基础上，根据判别评价的结果选择各类主体功能区，在对被判别为同一类型的区域进行细分时，可以以国土空间开发综合评价指数为参考依据。
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第四部分 主体功能区划分的辅助方法
（一）主导因素法
主导因素法是自上而下划分主体功能区的技术方法，通过选取决定不同类型主体功能区形成的主导因素，按照关键指标项的评价结果，结合分析其他指标项的影响，划分优化开发、重点开发区域以及限制开发的重点生态功能区、农产品主产区，得到区划的备选方案。
1.优化开发区域的主导因素
优化开发区域是指在区域范围内国土开发密度比较高、产业结构面临提升与转型、区域资源环境压力明显增大的区域。从国内外区域发展经验来看，这类地区的核心区域，大多是人口密度和经济发展水平比较高，并有较大规模的都市区支撑。省级主体功能区划分中，其主要特征指标是：
（1）一般应至少拥有一个100万人口以上的核心城市；
（2）核心城市的中心地位明显, 对区域的影响范围比较大，具备引导周边地区经济参与跨区域合作的“门户”功能。
（3）现代服务业和高新技术产业发展条件较好,其增加值在GDP中的比重已呈现上升态势。
（4）人口、城镇和产业的集聚程度比较高。可以通过城镇化水平、人口密度、人均GDP等指标是否高于本省该指标平均值的10－30%来衡量。
（5）因人口、产业集聚而出现较严重的生态环境压力，如水土资源短缺、区域环境污染等问题。
（6）基本单元组成相对集中连片。
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2.重点开发区域的主导因素
重点开发区域是指区域范围内,经济和人口集聚有一定基础、资源环境承载能力比较大的区域。从区域整体发展来看，这类区域具备形成都市经济区的基础条件，能够承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。省级主体功能区划分中，主要特征指标是：
（1）已具有一定的经济社会发展基础。至少拥有一个具有较大辐射能力的核心城市。
（2）核心区域的经济和城镇发展有一定基础，并出现了较快的人口、经济集聚态势。可用人口密度、GDP密度、城镇化水平、以及人口流动强度、经济年均增长率等指标与本省这类指标的平均水平状况比较来测度。
（3）在相对较大的地域范围内，适宜建设用地及可利用水资源潜力比较大，一般至少具备承载本省总人口的10%左右的潜力。
（4）基本单元组成相对集中连片。
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3、限制开发区域（重点生态功能区）的主导因素
限制开发区域的重点生态功能区是指资源环境承载能力较弱、生态环境问题严峻，或在本地区具有较高生态功能价值的区域。这些区域由于生态环境脆弱生态系统服务功能重要，不适宜大规模的人口和产业集聚，而以生态修复和生态功能维护为主。省级主体功能区划分中，主要特征指标是：
（1）在区域层面生态环境问题严重。可用沙漠化、石漠化、土壤侵蚀、土壤盐渍化等生态环境脆弱程度来衡量。
（2）在区域层面生态系统服务功能重要。可用森林、草地、草甸、荒漠、湿地等生态系统在水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等方面的服务功能来衡量。
（3）基本单元组成相对集中连片。
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4.限制开发区域（农产品主产区）的主导因素
限制开发区域的农产品主产区分为两类，以种植业为主的农产品主产区和以草原牧业为主的农产品主产区。
以种植业为主的农产品主产区是指能够为国家和地方长期提供食物保障和重要农产品需求的地区。这些地区一般要满足耕地资源相对充裕，耕作条件好，在较长的一段时间内能够维持较高的作物产量，以满足地方和国家的食物和重要农产品需求，一般主要选择平原河谷地区。衡量上述条件的指标包括粮食产量、人均粮食产量、耕地面积、耕地单产、复种指数等。
以草原牧业为主的农产品主产区是指国家和地方重要的牧产品基地。这类地区的选择应重点考虑具有全国或区际意义的牧业县，一般要满足草地资源相对丰富，畜牧条件好，能够满足地方和国家对牧产品长期稳定的需求。衡量这些条件的指标包括畜产品产量、人均畜产品产量、草地面积及其生产力等。
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（二）分层划区法
分层划区法是根据主体功能区的基本内涵特征，研究确定的一种方法。
该方法首先评价资源环境承载能力，如果承载能力低于某一阈值，即使该区域现有开发密度低或者发展潜力好，都必须作为限制开发区域。然后，对资源环境承载能力大的区域进行现有开发密度分析，根据现有开发密度高低，分二种情况：一种是现有开发密度高的，无论其发展潜力如何，都应划为优化开发区域；另一种是现有开发密度低的，应对该区域的发展潜力进行分析，若发展潜力好，则划为重点开发区域，若发展潜力差，应在一定时期内限制其开发，待区域基础、战略环境等开发条件成熟后再重点开发，即本轮划为限制开发区域。
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第五部分 区划方案的集成
主体功能区划分要在区域类型划分备选方案的基础上，结合辅助分析方法获得的结果，与国家主体功能区相衔接，与周边省（区、市）的区域功能相协调，优化本地区的国土空间结构，最终生成区域区划方案。
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（一）衔接与协调
1、与国家主体功能区相衔接
国家提出优化开发、重点开发区域的大致范围、空间结构和开发强度要求，相关省（区、市）在进行省级区划工作时要贯彻国家战略意图，在本地区范围内以综合评价为基础，结合其他多种分析方法划定国家优化开发、重点开发区域的边界。省级主体功能区与国家主体功能区共同形成一个有序的国土空间结构，同时也能明确体现其功能与国家优化开发、重点开发区域的差异。
国家优化开发区域的上风上水区域，要尽可能保留一定范围的限制开发区域，有利于改善区域生态环境质量、减少区域资源环境压力。
国家明确划定的限制开发区域，省级区划要严格遵守，并且考虑到国土空间的连续性，原则上不应在国家限制开发区域的上风上水方向划分开发类区域。国家限制开发区域在自然地理空间上的直接延伸地区，原则上应划为省级限制开发区域。
在国家禁止开发区周边区域也要尽可能保留一定范围的限制开发区域，减轻对禁止开发区主体功能的不利影响。
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2.与周边区域功能的协调
主体功能区之间不应发生功能冲突和干扰。地处同一流域的不同功能区，要处理好流域上下游之间的关系。原则上，位于优化开发区域、限制开发区域上游河段的相邻区域不宜设置重点开发区域。
注意与邻省主体功能区划分的协调。位于各省（区、市）边界周围均质性较强的地区应确定为同一类型主体功能区。
海域主体功能区划分要与沿海省（区、市）陆地主体功能区划分相互衔接，海岸带陆域同海域主体功能定位要协调。
沿边分布的省（区、市）划分主体功能区，要充分考虑邻国资源环境和经济社会发展的特点及其对本省主体功能区划分的影响。原则上，主体功能区的划分要有利于形成与国界两侧资源环境相协调、经济社会发展良性互动的开发格局。
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3.优化本省的国土空间结构
省级主体功能区划，要着眼于本省国土开发空间结构的优化。
优化开发、重点开发区域的划分，要有利于国家和省级重点国土开发轴（带）的发展，尽可能分布在国家和省级重点国土开发轴（带）上。要充分利用国家优化开发区域和重点开发区域对省级主体功能区的辐射和带动作用，沿着国家优化开发区域和重点开发区域的未来拓展方向，在不干扰国家主体功能区形成的前提下，划分省级优化开发区域和重点开发区域，推进重点国土开发轴（带）的形成。同时，也要兼顾国家和省域国土空间整体开发和均衡布局的要求，考虑对老少边穷区域的政策扶持，有一定数量的重点开发区域分布在条件适宜的相对欠发达地区。
限制开发的重点生态功能区要有利于生态网络主骨架的形成，尽可能分布在重点生态廊道上。要充分考虑国家和省（区、市）重大生态工程建设布局，并尽可能与之相吻合。限制开发的农产品主产区要与国家和省（区、市）粮食生产基地建设布局相协调。
禁止开发区域的划分，除了选择有关法律规章已确定的各类保护区外，要充分考虑未来可能出现的保护区的分布，力求超前明晰这类区域的主体功能、尽早实施必要的空间管治。
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（二）方案的形成
通过国土空间综合评价、主导因素法、分层划区法的初选，以及辅助分析方法的调整，获得了多套备选方案，通过技术系统、专家系统和决策系统的共同协作，从备选方案中确定省级区划的最后方案，步骤如下：
1、 第一步：从备选方案划出初步结果
通过综合评价法、主导因素法、分层划区法获得的备选方案中，均被列入同类主体功能区的县级行政单元，首先被确定为该类主体功能区。相对集中连片的同类主体功能区作为区划的初步结果。
按照与国家主体功能区和相邻省（区、市）主体功能区相协调，与国土空间开发结构相衔接的基本要求，调整区划的初步结果。改变不符合基本要求的区域主体功能，修订区划的初步结果。
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2、 第二步：明确区划界线
在此基础上，采用遥感分析方法、空间分析方法获得的主要特征线、自然地理单元界限，辅助划分不同主体功能区的范围，确定区划界线。主要地理特征线叠加相吻合的区段，原则上就确定为区划界线。主要地理特征线叠加不吻合的区段，要增加专家系统定性判别、地方政府意愿调查，补充更深化的空间辅助分析方法，在充分论证其资源环境和经济社会发展空间格局现状和演变态势的基础上，按照主体功能区划分的原则，确定区划界线。
3、 第三步：确定主体功能待调整的县市名录
通过辅助决策因素库的分析，根据纳入因素库的限制类因素评价选择出可以调整其主体功能的县市，供专家系统、决策系统进行辅助决策，形成主体功能待调整的县市名录，以便随时调整。
4、 第四步：形成最终方案
最后，以综合评价结果为基础，参考辅助分析、辅助决策的结果，采取政府与专家主导、公众参与的方式，经过反复征求意见、修订，最终确定区划方案。
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