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【编者按】7月27日，住建部网站发布《关于拟公布第二批全国特色小镇名单的公示》，全国各地276个镇榜上有名，其中上海有6个镇入选。此前，上海已有3个镇被命名为全国首批特色小镇。为什么国家要建设“特色小镇”？在推进“特色小镇”建设中还存在哪些误区？上海如何结合自身特点建设好“特色小镇”？日前，上海社科院城市与人口发展研究所所长朱建江在扬州市政协“特色小镇”研讨会上就此发表了演讲。 眼下，“特色小镇”建设在全国各地都很热。但是，相关的误读也时有耳闻，比如有人将“特色小镇”简单理解为旅游产业，还有的在建设中刻意复制模仿国外小镇，更有甚者，将“特色小镇”建设理解为新一轮房地产开发。如果不把“特色小镇”的内涵说清楚，澄清错误认识，那就很有可能把一部好经给念歪了。
【什么是特色小镇，为什么要建】
2015年4月，由浙江省人民政府发布的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中指出：“特色小镇是相对独立于市区，且有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能发展的空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。”2016年7月，由国家住房建设部等三部委发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确，“到2020年，培育1000个左右各具特色，富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。”国内有10多个省份先后也发布了类似文件，以指导本地区的特色小镇发展。
从国家和各省发布的特色小镇发展指导意见看，特色小镇有下列要义。一是特色小镇是空间发展平台，不是管理概念，即不是建制镇或行政区划单元；二是特色小镇不在市区内，包括不在中心城区空间内和郊区新城空间范围内，也不在中小城市的市区空间范围内；三是特色小镇不是一个产业园区，其功能既有产业，还有社区；四是不是所有小城镇都能建设特色小镇，特色小镇是小城镇中的一种类型，到2015年末我国有建制镇20515个，乡村集镇11958个，但能建设成特色小镇的可能只是其中的一小部分。 那么，特色小镇建设又有怎样的意义呢？我总结了一下，主要有以下四方面意义：
一是为我国面广量大的小城镇建设积累经验，提供示范。通过特色小镇建设，引领和带动我国的小城镇建设。
二是促进和带动美丽乡村建设。前面所谈，特色小镇是“独立于市区”的空间，而这种空间一定是贴近全国正在建设的美丽乡村空间的，所以特色小镇建设有助于促进和带动美丽乡村的建设。例如，上海嘉定外冈新能源小镇、华亭旅游小镇建设，就有助于所属农业农村的“三个集中”及美丽乡村建设。
三是有助于市区和城区的产业功能和服务功能的疏解。特色小镇除了可以依托本身具有的资源禀赋、产业基础、文化内涵发展一些传统经典工业、旅游业外，还可以分担一些市区和城区转移的产业和服务功能，缓解市区和城区的商务成本和交通环境压力，乃至人口过度集聚的压力。例如欧洲荷兰莱顿科技小镇、浙江嘉善归谷科技小镇都分担着城市科技创新功能。
四是有助于传统文化和自然生态的保护。例如，江苏扬州湾头镇，通过创建湾头玉器特色小镇，把扬州的“天下玉、扬州工、湾头源”的传统玉工艺技术和产业做强做大；浙江省江山市，通过大陈乡旅游风情小镇打造，更好地保护了当地的绿水青山，找到生态保护与产业发展协调的发展路子。
【关于特色小镇建设，国外有哪些经验】
自2016年7月，国家三部委发布了特色小镇培育通知后，全国各地建设特色小镇的热情高涨，政府、企业、学界均积极参与。各地正在建设的特色小镇功能各异，有旅游小镇、文化小镇、科技小镇、金融小镇，甚至还有养生小镇、巧克力小镇、森林小镇等。不同的功能定位无可厚非，但是所谓“万变不离其中”，在我看来，特色小镇建设产业是根基，绿色是底色，文化是灵魂。为了消除在特色小镇建设中出现的种种乱象，今年7月7日，国家住建部发布《关于保持和彰显特色小镇若干问题的通知》，强调尊重小镇现有格局，不盲目拆老街区；保持小镇宜居尺度，不盲目盖高楼；传承小镇传统文化，不盲目搬袭外来文化。而在这次第二批全国特色小镇评选中则明确规定，以房地产为单一产业，政府大包大揽或过度举债，以打造特色小镇名义搞圈地开发等情况的不得推荐为特色小镇。
事实上，关于特色小镇建设，国外一些国家有许多好的传统和做法值得我们学习和借鉴。
例如，荷兰特色小镇座落格局和空间特点大都依河流和水系流向布置港口、街道、建筑的朝向、位置和风貌，小镇与城市、小镇与村庄通过水道连接，构成城、镇、村网络，不同种类的食品和产品从周围的村庄，通过船只被送到附近的小镇和周围地区；在河流和水系之间依然保存着花田、风车和静谧的村庄，与村庄连接的小镇，既有完善的城市基础设施和公共服务，又保留着田园风光、传统文化和旅游魅力，从而成为居住者天堂、创业者乐园和游客的梦乡。国外也有科技小镇、产业小镇、文化小镇、水小镇等不同特色的小镇。比如，德国的小城镇星罗棋布，小城镇一般距大中小城市0.5-1小时车程，人口在3000人左右。德国大约三分之一居民生活在10万以上人口的城市里，三分之二居民生活在人口为2000人以上、10万人以下的小城镇里。德国政府高度重视镇村基础设施和公共服务设施建设，建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；村镇布局与建设强调与自然融合在一起，通过镇村规划和设计来调控；注重比较均衡的城镇结构体系，注重镇村环境保护和古建筑保护。再比如，日本在小城镇建设中十分注重运用地方资源、创建特色城镇，推进“一村一品”运动，强调本地特色产品生产；在小城镇旧区改造时，注重保护传统风格；注重小城镇的基础设施不断完善，促进企业入驻，拉动当地经济发展；在小城镇开发建设中，注意缩小城乡差别，保护农产品价格，促进乡村旅游发展和农业产业融合。
【未来上海特色小镇如何发展】
回过头来看上海。大家都知道，在全国首批公布的特色小镇中，上海有3个入选，它们是：金山区枫泾镇、松江区车墩镇、青浦区朱家角镇。如果这次第二批公示的6个小镇——浦东新区新场镇、闵行区吴泾镇、崇明区东平镇、嘉定区安亭镇、宝山区罗泾镇、奉贤区庄行镇——能够全部入选的话，上海特色小镇的数量将达到9个。那么，这个数字在上海整个小镇数的占比是多少？未来上海特色小镇的方向又该是怎样的呢？
（一） 正确选择上海特色小镇建设的空间范围
先来看一看上海美丽乡村建设的空间范围。根据上海九个郊区2016年6月完成的《村庄布点规划》，到2015年底，上海还有1586个行政村及278989自然村落。到2040年村庄布点规划期末，规划撤并19131个自然村落，占自然村总数的68.57%，保留保护自然村落8767个，占自然村落总数的31.43%。按照2016年《上海市政府关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见》要求，村庄布点规划明确的19131个撤并自然村落要向城镇集中居住。预计到2040年，上海郊区仍有600个左右行政村，占现有行政村37.8%左右。按上海美丽乡村建设的有关要求，这600个左右的行政村、8767个自然村以及这些村所属的永久基本农田，就是上海郊区美丽乡村的建设的空间范围。
再来看一下上海特色小镇建设的空间范围。上海现有108个建制镇，其中九个郊区共103个，中心城区有5个。另外建制镇范围内还有94个非建制镇，2个乡。上海九个郊区103个建制镇，按与中心城、郊区新城连接空间距离和城镇化发展水平，可划分为三类。一是“城中镇”，约20个左右，占103个建制的19.4%；二是“城边镇”，约40个左右，占103个建制镇的38.8%；三是“独立镇”，约43个左右，占103个建制镇的41.8%。在上海郊区村庄布点规划中，到2040年，上海郊区建制镇预计还存在60个左右，非建制镇预计还存在50个左右。按目前国家和国内其他省份已发布的特色小镇建设要求看，上海特色小镇可以在这部分空间范围去规划建设。 在实际规划和建设中，上海美丽乡村建设与特色小镇建设存在空间耦合。我国的乡镇既管乡镇所在地的镇区，又管乡镇所辖地域内的乡村。中国乡镇区域其土地大都是集体所有制，国有土地很少，故乡镇政府所在地的土地大都也属相关村队所有，即乡镇镇区空间也属村队空间，因此，乡镇全部空间与乡镇所属村庄空间是高度重叠的。也就是说，在我国，村的存在是乡镇存在的基础，乡镇的消亡必须以村的消亡为前提。按照前面所说，从上海九个郊区已完成的村庄布点规划看，到2040年，上海郊区还可能存在600个左右行政村及8767个自然村落，与之相应的60个左右建制镇、50个左右非建制镇这两个空间是高度耦合的。因此，对上海而言，建设美丽乡村的空间范围和建设特色小镇的空间范围是完全一致的。
基于这样的空间耦合，上海特色小镇与美丽乡村建设在供需结构上可以做一些调整和配套。从目前上海郊区镇村发展情况看，要建好美丽乡村，必须把分散在村庄布点规划明确的保留保护村中零散布局的低效工业用地、零星自然村落和“三高”沿线等环境敏感区的自然村落，闲置的公用事业及其他建设用地拆除，归并到所属乡镇镇区规划和建设用地空间中，这样乡村人居环境将得到改善，农田空间连片规模将扩大，集体经济还可能发展壮大。这类事项，对乡村是需求，而对乡镇镇区又是供给，有了这些乡村腾退的集体建设用地，在目前上海建设用地零增长条件下，乡镇镇区的规划空间和建设用地就有可能扩大，这是当下上海郊区乡镇镇区发展的最大难题和最大需求。同样，根据目前情况，上海郊区拟建的美丽乡村又迫切需要改善道路、供排水等基础设施和教育、医疗、文化、体育、养老、社区商业等公共服务，而这些基础设施的互联互通和公共服务的集中提供，其瓶颈一般都在乡镇镇区。乡镇镇区基础设施和公共服务的自身条件，决定着为周边美丽乡村村民和单位提供服务的能力和水平。从这个角度讲，此时乡镇镇区是供给主体，而美丽乡村是需求的一方。
上海现有小城镇总体上可归纳为二个发展方向：一是“城中镇”和一部分“城边镇”将被中心城区和郊区新城所虹吸，走城区化发展之路，这部分镇将逐步并入城区和新城，逐步实行镇改街道，其建制也将逐步消亡。二是一部分“城边镇”和“独立镇”，将逐步成为所辖农村“三个集中”的空间平台，走田园特色化发展之路，这部分镇将逐步与周边所服务管理的乡村形成利益共同体，镇的功能和空间逐步扩大，镇的建制与所辖村庄共生存。应该说，上海现有小城镇发展的这两个方向是与上海国际大都市自身利益和需求紧密相关的，前一个方面是上海大都市本身集约集聚发展所需，讲的是与城区或新城协调，着眼于做大城区或新城，构建大城市（中心城区）+中等城市（郊区新城）+小城市（城中镇和一部分城边镇）协调发展体系；后一个方向是上海都市生态屏障和与周边省市衔接所需，讲的是与上海乡村及周边地区协调，着眼于城乡统筹，构建独立镇（含非建制镇）和村（美丽乡村）协调发展体系。上海现有小城镇的这两个发展方向对上海都值得探索，并且都是客观存在。基于上述论证，上海已申报的九个特色小镇就可以对号入座，有些镇也许适合做成小城市，纳入城市协调发展体系；有些镇可以纳入特色小镇，纳入镇村协调发展体系。
（二）特色小镇怎样的规模才是合适的？
综前所述，上海的特色小镇建设要紧贴上海美丽乡村建设，应努力将上海特色小镇建设成为“规划科学、适度规模、配套完善、产业发展、文化传承、田园绿色、管理有序”，与上海美丽乡村互为相成的生产生活共同体和上海都市市民的自然绿色后花园。为此，在规划编制、规模把握、产业布局等方面需要统筹考虑。 按照国家特色小镇建设的要求和国内外经验，结合上海现有小城镇和上海发展需要，推进上海特色小镇的规划编制。
一是要明确特色小镇规划编制的空间范围，根据上海发展需要和上海现有小城镇的发展实际，上海特色小镇规划空间有两类，其一是现有建制镇镇区和非建制镇镇区未列入中心城区和郊区新城及小城市市区的空间范围，加上建制镇镇区和非建制镇镇区发展所需扩大的空间范围；其二是特色资源功能区，包括已有且具有一定产业基础（包括商贸物流、现代制造、传统制造等）功能区，乡村旅游（包括休闲农业、自然生态、传统文化、传统村落等）功能区，教育科技功能区和传统文功能区等。
二是完善特色小镇规划体系，包括特色小镇概念性规划、控制性详细规划，产业、生态、文化、居住、基地设施、公共服务等专项规划。
三是明确规划的深度。特色小镇规划是个建设性规划，其深度要达到可以明确近期建设项目的深度。
特色小镇怎样的规模才是合适的？根据上海实际，上海特色小镇规模应按两种类型来确定。一是以建制镇镇区或非建制镇镇区为基础的更新改造型特色小镇，在考虑这类特色小镇空间范围时，建制镇和非建制镇镇区居住人口规模上限可按户籍人口与来沪人口1：1考虑。二是特色资源功能区特色小镇，应以主要特色资源包括的空间范围为规划范围，以特色小镇生产经营区为主要建设范围，居住人口主要考虑与就业人口相适应的人口规模。
（三）处理好三对重要关系
如何处理好传统经典产业和现代新兴产业关系，是特色小镇建设中的一个关键问题。上海特色小镇产业发展要结合已有的产业基础，主要有三方面考虑。一是将镇域范围内所辖村庄的零散布局的工业用地向特色小镇规划的工业区位集中，依托传统工艺技术发展酿酒、竹刻、草编、土布等传统手工业和依托上海现代工业发展先进制造业。现在上海郊区标准厂房的租金已与郊区商务办公用房租金价格接近，故上海郊区特色小镇发展传统手工业和先进制造业是有竞争优势的。二是围绕镇域特色资源功能区发展乡村旅游业，包括休闲农业、生态旅游、度假旅游、民俗文化旅游等，在这方面，上海郊区特色小镇有其区位和城市居民旅游消费市场的优势，目前是供给不足，需求旺盛，每逢节假日上海市民普遍到浙江及周边乡村地区去旅游，所以发展空间很大。三是发展为周边农村，乃至上海市区的服务业，包括商业、教育、科技、医疗、养生、文化、金融等，这一块随着特色小镇人口和产业的集中，潜力还很大。
特色小镇建设不是一个纯经济行为，文化的滋养至关重要，重点是处理好传统文化保护与利用的关系。中国传统文化（包括传统工艺和非物质文化等）的根在乡村，发掘和传承特色小镇镇域及其周边村落农田布局、水系格局、路网体系、田间林网、镇村布局、农耕文化、民俗文化、名人文化、家风家教家训、建筑文化、集市文化、饮食文化、非遗文化、劳作生活方式、农业和养殖传统、特色树种、传统农具、戏曲表演等传统文化，是特色小镇建设的主要内容之一，也是特色小镇独特魅力和独有特色的来源。比如，上海周浦镇在小城镇建设中，注重700多条河道的加深拓展，对“浦东宣卷”、“杨氏针灸疗法”、“三阳糕点制作技艺”等非遗也注意保护传承，还对傅雷旧居、苏局仙故居、浙宁会馆等传统名居加以保护，等等，这些都是很好的做法，值得推广。
最后，我想特别强调的是，要加强特色小镇田园绿色生态建设，重点是处理好自然生态保护与经济社会发展的关系。上海郊区是个江南水乡，可惜的是这10多年来，郊区填埋的河流和鱼塘不少，已经危及到地区的防洪排涝和江南水乡风貌。此外，郊区的许多镇村空间形态，也是年久失修，失去了应有的田园风貌。所以，上海建设特色小镇，特别需要强调田园绿色建设，补上这块短板，才有可能让特色小镇成为上海“宜居、宜业、宜游”的后花园。 【思想者小传】 朱建江，上海社会科学院城市与人囗发展研究所所长、研究员。历任上海长宁区经济体制改革办公室主任、统计局长、物价局长、发展改革委主任，崇明县副县长，嘉定区副区长。曾任上海《法学研究生》杂志主编，上海经济系列高评委委员，获上海科技进步三等奖。目前主要从事城市科学、区域发展、小城镇、美丽乡村、乡村旅游、城乡一体化、宏观经济、人口老龄化研究。著有《负债经营》专著两本，发表学术论文40多篇，近两年已发表美丽乡村等学术论文十余篇。（作者照片由本人提供）
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