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敲黑板： 1、企业因承揽政府项目向银行申请融资的，企业债务应与政府债务隔离、不能视同政府债务，银行应根据借款人信用状况评判商业风险； 2、政府购买服务是政府采购的一种，政府采购对象包括货物、工程和服务，禁止通过购买服务名义采购工程，预计与政府采购工程相关的项目融资产品将成为银行信贷产品研究开发的重点； 3、国务院2014年发文要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，应从注入资产、还款来源、贷款用途等方面判断平台公司融资的合规性； 4、政府购买服务是政府和社会资本合作(PPP)的一种形式，随着政府购买服务的规范，预计PPP将成为地方政府项目融资的主要渠道； 5、土地储备职能只能由土地储备机构行使，但储备过程中的部分工作可以交由企业实施，有的可以采用购买服务方式、有的可以采用政府采购工程方式。 6、政府购买棚改服务的范围，限定在棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。 今年以来，财政部先后下发50号文、87号文，对政府举债、政府购买服务进行规范。50号文、87号文与此前对地方政府举债、融资平台管理的一系列政策一脉相承，根本目的是通过“修明渠、堵暗道”的方式加强地方政府债务管理，一是赋予地方政府依法适度举债融资权限，允许地方政府发行债券；二是严禁地方政府通过任何其它方式举借债务，并逐渐通过政策“补丁”和问责的方式严防绕道融资平台公司或BT方式举借债务；三是防止地方政府直接或变相担保，将企业债务转化为政府债务，包括不得出具担保函、承诺函、安慰函，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等。 1、政府债务与企业债务。企业承接政府项目形成的债务虽然与政府相关，但如企业不属于融资平台公司(地方政府融资平台公司举债有特殊规定)、政府不承担直接或变相担保责任，银行应根据借款人信用状况评判商业风险。相关政策中，除明确规定地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务外(财预[2012]463号)，对企业(包括国有企业)承接政府项目进行融资没有禁止性规定。相反，政策鼓励将政府项目通过采购、PPP等形式交由企业建设，以增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，但政府不得提供兜底承诺、担保、回购等义务。 2、政府购买服务与政府采购。政府购买服务是政府采购的一种。根据《政府采购法》的规定，“政府采购是指……使用财政性资金……采购……货物、工程和服务的行为”，“工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”。正是由于一些地方政府有意或无意混淆了购买服务与采购工程、货物的界限，87号文中明确：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。 按照87号文的规定，政府采购工程不能够作为政府购买服务的内容，禁止通过购买服务名义采购工程。政府采购工程不仅适用《政府采购法》，同时应适用《招标投标法》，履行招标、投标、开标、评标等程序。预计与政府采购工程相关的项目融资产品将成为银行下一步信贷产品研究开发的重点。 3、地方政府融资平台公司与政府购买服务借款人。地方政府融资平台公司是指“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”(国发[2010]19号)。地方政府债务管理的一项重点内容就是加强对地方政府融资平台公司的管理。2009年，随着“四万亿”投资计划的推出，财政部下发通知(财建[2009]631号)，允许地方政府配套资金利用政府融资平台筹措；2010年，为效防范地方政府融资平台公司举债融资增长过快、地方政府违规或变相提供担保等行为引发的财政金融风险，国务院开始对地方政府融资平台公司进行统计清理。2014年，国务院下发通知(国发[2014]43号)，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务并对2014年12月31日前融资平台公司名录进行统计上报。理论上，2015年1月1日以后地方政府融资平台公司新增债务依法不属于地方政府债务。财政部依据国发[2014]43号文统计的融资平台名单一直未布，目前银行掌握的地方政府融资平台名单为银监会根据银监办发[2010]338号文统计的平台名单。 按照《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号)，政府购买服务的承接主体(即银行融资的借款人)包括社会组织、事业单位、企业、机构等社会力量，并未禁止政府融资平台公司作为承接主体，融资平台公司新增债务不属于政府债务，政府在出资范围内依法履行出资人职责。同时，相关政策通过对融资平台的约束，防止平台公司债务转化为政府债务：一是注资行为，政府注入的资产不得为公益性资产、储备土地；注入的土地须缴纳土地出让金并取得土地证，如属划拨地是否属划拨用途并经有权部门批准；二是还款来源，不得将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得由政府及所属机关事业单位、社会团体出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。三是用途方面，不得承担土地储备职能和进行土地储备融资。 4、政府购买服务与PPP。按照财政部和发改委的定义，政府购买服务是政府和社会资本合作(PPP)的一种形式，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)、“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”(发改投资[2016]2231号)，这里的政府购买服务应该理解为广义的含义，不限于《采购法》的规定，政府购买服务的对象是服务，相关部委推广的PPP主要在基础设施及公共设施建设领域。 按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，地方政府除了采取政府债券方式举债外，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，投资者或项目公司可以举债并承担偿债责任。但是，随着政府购买服务政策的出台，由于购买服务支出不作为政府债务、不受PPP项目不超过一般公共预算支出10%的限制、手续相对简便(多采用单一来源采购方式)，政府购买服务模式在实际运作中被迅速扩大应用范围，融资规模大幅超过PPP模式(如：农行2016年政府购买服务贷款余额1123亿元、PPP贷款余额128亿元；另一家国有大行截至2017年3月末政府购买服务融资余额4102亿元，PPP融资余额232亿元)。随着50号文、87号文等一系列文件对政府购买服务的规范，预计PPP模式融资将逐渐推广扩展。 5、土地储备与政府购买服务。土地是地方政府最大的资源，以土地为基础进行融资也就成为地方政府融资的重要模式。土地融资的方式包括土地储备融资、以储备土地抵押发放的融资、利用储备土地作为支持性资产而实际用于其他基础设施建设的融资。2012年，财预[2012]463号文规定，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。2016年初，财综[2016]4号文将原有土地储备机构中的政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务功能剥离；自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；2017年6月，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)，明确地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式；87号文严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目。基于上述政策，土地储备职能和土地储备融资只能由土地储备机构行使，土地储备机构不得从事非土地储备业务，土地储备融资采用发行土地储备专项债券方式。 实践中，虽然土地储备职能只能由土地储备机构行使，但储备过程中的部分工作可以交由企业实施，部分可以采用购买服务方式、部分可以采用政府采购工程方式。财综[2016]4号文规定，积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。具体而言，征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务可以通过政府购买服务方式操作，包括土地征收前期入户调查和模拟拆迁、征收收购相关的勘测评估审查和审计、储备土地项目征收拆迁安置等服务；储备土地项目的前期开发即“九通一平”等基础设施建设不得纳入政府购买服务范围，可以采用政府采购方式实施(成都市政府在购买土地储备服务办法中进行了明确规定)。 6、棚户区改造与政府购买服务。87号文对工程建设类项目采用政府购买服务模式融资规定了两种例外情形，即棚户区改造和易地扶贫搬迁中涉及的政府购买服务事项，目前棚户区改造贷款是应用较多的贷款品种。根据国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)，创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。 实际上，在87号文之前，有明确政策依据的建设工程类政府购买服务项目，有所谓“土地棚海交”的说法，即土地储备、城市地下综合管廊建设、海绵城市建设、棚户区改造、公路水路交通运输等项目(财综[2016]4号、国办发[2015]61号、国发[2015]37号、国办发[2015]75号、财建[2016]34号)。87号文并未对棚户区改造以外的建设项目作出明确规定，但这几类项目中，地下综合管廊和海绵城市的购买服务规定过于笼统、操作性不强，公路水路交通运输购买服务文件也由财政部印发，可就政府购买服务内容的合规性问题征求财政部门意见。 |
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