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引言 Introduction 2016年中央经济工作会明确提出：“房子是用来住的，不是用来炒的”。2017年4月，住房城乡建设部、国土资源部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的热点城市，要增加公租房、共有产权房供应。这意味着，房屋应当回归“居住”这一根本属性。相应地，政策调整也应当在遵守法律的前提下，通过调整以适应不同时期的社会经济状况，通过总结以积累调整处理复杂利益冲突的经验，真正实现定有所居，居者有其屋。 让受保障者“住得起房”“住的安心”是“居者有其屋”的两个重要维度，相互依存，缺一不可。住不起房，“住的安心”就无从谈起；住的不安，“住得起房”也就失去了应有的意义。“住得起房”，就要在确保经济稳定繁荣的前提下，着力降低购房成本，满足人民住房需求，通过租赁性保障房、销售性保障房等政策的不断累积、配套措施的不断完善来实现；“住的安心”，就要切实保护以不动产物权为基础所衍生的各项权利，这需要明晰产权，通过司法公正为保障房政策保驾护航。 北京市拟实施的共有产权住房政策（下称“新政”），是在“3.17新政”需求端从严调控基础上，总结自住房工作经验，以整合以往各类出售型保障房和政策房；通过深化住房供给侧结构性改革，完善住房供应体系，为建立“购租并举，以租为主”的住房保障制度奠定基础。可以说，以往的保障房建设、管理经验确保了保障房的公益性、公平性、保障性，是新政的基础与指引；而明确共有产权房的产权归属则是本轮保障房新政的点睛之笔：产权明晰是“住的安心”的关键所在。 一、 北京市保障房体系概况 保障房即保障性住房，一般是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。 根据网络上公开的政策文件，在北京现行的保障房体系下，保障房通常由租赁性保障房与销售性保障房两类构成，大致如下图所示：  新政落地后，共有产权住房将覆盖经济适用房、限价商品房、自主性商品房与由政府收购的政策性住房。《暂行办法》第三十七条规定，“本办法施行前已销售的自住型商品住房项目出租、出售管理，按照原规定执行。本办法施行后，未销售的自住型商品住房、限价商品住房、经济适用住房，以及政府收购的各类政策性住房再次销售的，均按本办法执行。”据此，新政实施后，北京市保障房体系将形成如下格局：  根据相关政策文件，各类保障房的权利安排结构如下表所示：  二、 涉共有产权住房纠纷 以产权归属为核心 通过分析北京法院所受理的涉及保障性住房的案件数据可以发现，就保障性住房产生的纠纷，产权归属是争议的焦点。 北京市住建委在《<北京市共有产权住房管理暂行办法>公开征集意见啦》（http://www./bjjs/xxgk/xwfb/429659/index.shtml）一文中表示，共有产权住房制度是对自住型商品房制度的总结。分析北京市涉自住型商品房的案件，对于预判涉共有产权住房的纠纷具有重要意义。 北京市于2014年开始事实自住型商品房政策。自2014年至今，北京市各级法院共受理涉自住型商品房纠纷93起，共涉及19个案由，覆盖了保障房建设、房屋租赁、不当得利、购买资格、日常使用、共有物分割以及转售等围绕房屋产权所出现的纠纷。如下表所示（数据截止至2017年9月11日）。  综合分析上述案件，可以发现纠纷主要集中在土地征收拆迁、商品房预售、所有物分割与所有权流转方面。无论是共有产权住房、其他保障房抑或商品房，前述领域均是纠纷多发地带。然而纠纷顺畅解决的关键，就在于带有政策性的保障房产权明晰，与我国相关法律制度顺畅衔接，进而才能让人民群众真正享受保障房带来的福利。 从共有产权住房制度安排方面来看，北京的新政理顺了销售性保障房行政性与商品性之间的关系，并为通过司法程序解决保障房纠纷疏通了衔接渠道。
三、 共有产权住房的所有权安排 共有产权住房，是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。 共有产权住房所有权的获得，应当遵守《暂行办法》第三章审核配售部分的规定。 共有产权住房的所有权结构也非常明确：购房人与政府对房屋按份共有。购房人所取得所有权证书上载明，所拥有的房屋为“共有产权住房”。 《中华人民共和国物权法》（下称“《物权法》”）第九十三条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”一般而言，共同共有财产关系发生在互有特殊身份关系的当事人之间，比如基于夫妻关系的共同共有，又如遗产分割完毕前全体继承人对全部遗产的共同共有。故而，《物权法》第一百零三条规定：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。” 在共有产权住房情形下，购房人与政府之间并不存在特殊的身份关系，加之购房合同的约定，故为按份共有。《物权法》第九十四条规定，按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。因此，共有产权住房的购买人所享有的既非经济适用住房那样的有限产权，也非限价商品住房与自住型商品房那样的受限的产权，而是与其所有份额相对应的所有权。具体的份额比例，根据《暂行办法》第十八条（产权份额）与第十九条（价格和份额确定程序），应当在共有产权住房项目土地上市前由代持机构委托房地产估价机构进行评估，按照第十七条（销售价格）的要求，由市住房城乡建设委会同市发展改革委、市财政局、市规划国土委共同审核后确定销售均价；在房屋销售前，经过相关部门评估审核后，以销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格之比确定购房人所有之份额，剩余份额由政府持有。
四、 基于共有产权住房所有权 的其他权利安排 《物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。意味着所有权包含占有、使用、收益和处分四项权能。在明确了共有产权住房的所有权按份共有后，相应的使用、收益和处分权能就能够根据《物权法》中按份共有制度进行安排。 （一）房屋使用 使用是实现所有物使用价值的最基本途径。共有产权住房作为居民保障性住房的一种，主要使用价值就在于购房人购买后自住。私法的精髓在于意思自治，《民法总则》第五条将自愿原则确立为从事民事行为的基本原则。如果共有产权住房购房合同为民事合同，那么代持机构、购房者与开发商就必须按照合同的规定来使用房屋。《暂行办法》第二十七条（使用约定）关于“共有产权住房的购房人和同住人应当按照本市房屋管理有关规定和房屋销售合同约定使用房屋”的规定，为当事人之间的合意留下了自治的余地。 （二）房屋租赁 租赁性保障房面向中低收入甚至低收入居民，设置目的就是为了解决这些人群的居住需要，因而禁止转租（从行政法角度来看，通过地方性行政规章禁止转租；从合同法角度来看，所有权人与承租人并未就转租事项达成一致）。 与租赁性保障房不同。从事实上看，共有产权住房面向中等收入居民，这些居民拥有一定的购房能力，即是所购买之房屋不用于居住，也不会对其居住产生不利影响，反而还可能因对房屋的使用而获益，故客观上并无对共有产权住房出租加以限制之必要。 从法律上看，共有产权住房购买人拥有与其占有份额相对应的所有权。将房屋出租是所有权人对所有物使用权的处分。根据《物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产或者动产应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。因此，共有产权住房在没有合同或其他政策限制时，可得对外出租，并基于出租享有对承租人的租金收取权。 《物权法》第一百零二条规定，因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务;在共有人内部关系上，除共有人另有约定外，按份共有人按照份额享有债权、承担债务，共同共有人共同享有债权、承担债务。因此，《暂行办法》第二十三条（出租管理）的隐含条件是允许共有产权住房对外出租，并对租金的收取、出租的方式施加了限制。此外，《暂行办法》第二十七条第二款第三款规定了违反前述限制的后果。 （三）房屋抵押 共有产权住房作为共有份额的商品房，按份共有人有权将自己所持有的份额抵押。《暂行办法》第二十八条（抵押管理）规定，共有产权住房购房人和代持机构可依法将拥有的房屋产权份额用于抵押。该条款的设置与第二十一条（信贷优惠政策）一起发挥了允许购房人通过贷款融资购买共有产权住房的作用。此种设置与该条后半段的规定，“代持机构抵押融资只能专项用于本市保障性住房和棚户区改造建设和运营管理”，一起体现了共育产权住房的公益性与保障性。 （四）份额转让 对按份共有的不动产主要处分方式是份额转让。 《物权法》第一百零一条对共有物转让做出了规定，按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利。基于此，《暂行办法》第二十四条与第二十五条规定，无论共有产权住房取得房屋所有权证书是否满五年，在购房人能够转让其所持有的份额时，代持机构都有权回购。其中，未满五年时，只能由代持机构回购；已满五年后，代持机构在同等条件下拥有优先购买权。
五、 围绕共有产权尚待明确的问题 （一）政府获得所有权份额的基础尚待明确 自然人一方获得所有权份额的对价为所支付的购房款，而政府获得份额的对价为何，《暂行办法》并未明确。这种模糊给本意欲通过按份共有制度调整保障房的规则安排造成了合法性欠缺。 对比来看，在租赁性保障房中，政府一方取得所有权的方式，要么为直接出资建设，要么为回购，要么接受赠与，具有相对明确的财产性出资。具有明确的财产性出资是政府一方收取租金的基础。在承租人与政府一方之间具有相当的民事法律关系属性，该法律关系能够通过《中华人民共和国合同法》第十三章租赁合同以及相关司法解释的有关规定进行调整。在销售性保障房中，政府一方并不拥有房屋的所有权，而通过政令限制房屋价格，相应地对购买人的所有权设限。这一做法具有强烈的行政命令色彩，可以归为公法上的调控。 但是在共有产权住房中，《暂行办法》第二条对共有产权住房的定义中所谓“政府提供政策支持”，兼查第七条供地方式中规定的“可采取‘限房价、竞地价’‘综合招标’等多种出让方式”，又查《暂行办法》中并无诸如限价商品住房与自住型商品房将“套型建筑面积、销售均价等要求，作为土地出让的依据载入招拍挂交易文件，并纳入出让合同”那样的具有行政命令色彩的要求，似乎暗示着政府份额的取得是以“政策支持”为对价。 参看《上海市共有产权保障住房管理办法》，其中第九条明确，单独选址，集中建设的项目通过招投标或者由区县人民政府直接组织建设，在商品房中配售的项目则将相关要求载入土地使用权出让文件，建成后无偿交付区县住房保障实施机构；第十四条又规定，对于单独选址、集中建设的共有产权保障住房项目提供税费优惠等政策支持。可见，上海的做法是通过合同约定或者税费减免作为政府份额的获取基础。 （二）政府份额的所有人有待明确 对于自然人一方而言，所有人即为购买人，应无异议。 对于政府一方而言，所有权由政府所有，由指定的代持机构代持，并无异议。但是具体由市政府所有，还是区政府所有，《暂行办法》并没有明确。综合《暂行办法》第三条职责分工、第四条政府份额持有机构以及第五条土地供应计划，市区两级政府均参与共有产权住房的规划、建设、管理、分配等工作。兼存在政府一方所有权份额取得的对价不明的问题，缺少这一明确，对于第十八条（产权份额）中所规定的“政府产权份额，原则上由项目所在地区级代持机构持有，也可由市级代持机构持有”，哪些所有权由区代持机构持有，哪些由市代持机构持有，还需要相关政策进一步说明。 （三）购房合同的性质有待明确 《暂行办法》第二十条（购房合同签订）中规定，购房人应与开发建设单位、代持机构签订三方购房合同。即在购房合同中，加入了政府的代持机构。那么，这一购房合同应当定性为民事合同还是行政合同，对就该合同产生的争议的解决具有重要影响。 目前，我国欠缺在行政合同方面的法律规范，行政合同独立的法律地位也存在争议。然而不可否认的是，行政合同这种较为新型且重要的一种行政管理手段，能够减少行政机关对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。更不可否认的是，在实践中存在着大量的“行政合同”。 从理论上来看，行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现行政管理目的，而与行政相对人就有关事项经协商一致所达成的协议。行政合同具有如下特征：第一，当事人必有一方是以行政主体身份签订合同的行政机关。当行政机关以民事主体身份签订合同时，该合同仍是民事合同。第二，行政合同的目的是实施行政管理，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。第三，行政主体对于行政合同的履行享有监督权、指挥权、单方变更权和解除权。第四，行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。 共有产权住房购房合同中一方当事人为政府代持机构，根据《暂行办法》第四条，代持机构按照有关规定和合同约定负责具体管理服务工作；又根据第三十三条、第三十四条，代持机构享有特定的责令腾退的权力。表面上看，代持机构似乎为了社会公益而代为行使了一定的行政权力，但是这些权力是否构成人民政府对相应级别的代持机构的行政授权，需要进一步明确。如果代持机构并非行政机关的授权机构，那么该合同应当为民事合同。 （四）其他需要明确的问题 除前述问题外，还有许多细节需要在实践中根据社会发展情况与积累的经验进行调整。 在共有产权住房所有权份额获得领域，得否准用自住型商品房的规定，在单身购房人结婚后允许夫妻共同成为保障房共有人，影响着家庭安宁与社会稳定，尚待有关文件明确。 在共有产权住房抵押领域，是否允许单方对外抵押所有的份额，是否需要征得另一方的同意，抵押权如何实现，如何防止通过抵押权的实现手段改变共有产权住房的保障性问题会影响到共有产权住房抵押制度的有效性与灵活性。 在所有权份额流转领域，除买卖之外还有赠与、因离婚而至共有份额分割以及继承的其他方式。在这些领域是否有特殊规定，还需要相关政策进一步明确。
结语 作为北京市保障房体系的最新完善，新政力图以共有产权住房整合原有的自住型商品住房、限价商品住房、经济适用住房等，简化保障房体系，调整了销售性保障房中保障性与商品性边界。在改革的道路上自然会有新的矛盾、新的问题，同样也会有新的思考、新的办法、新的经验。明晰保障房产权，完善衔接配套制度，是确保以保障房为中心的法律关系稳固之基础，更是维护人民群众住房利益的重要举措。 供稿：北京西城法院 编辑：谢伟辉 |
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