 以学术为底色 以思想为旗帜 ◆ ◆ ◆ ◆ 日本国立大学内部治理改革 胡建华 | 南京师范大学特聘教授、博士生导师、教育科学学院院长  我在这里讲一点日本的大学治理改革，因为治理不仅在我们国家是一个很热的词，实际上在很多国家近一二十年来都在围绕这个问题进行讨论与开展一些实践。 日本国立大学在日本的高等教育体系中具有什么样的地位呢？ 我想首先说一下为什么谈国立大学。从最新统计数据可以看出日本国立大学从学校的数量来说并不多，占日本所有大学的11%。日本是一个私立大学为主的学校，国立大学的本科生数当然也不多，占17%，但是研究生数国立大学占60%，这可以充分说明国立大学是一个什么样的性质。这里还有一个数据可以说明国立大学的重要性，大家知道诺贝尔自然科学奖进入本世纪以来，日本呈现一种井喷的现象，几乎每年都有获奖者。迄今为止日本获得诺贝尔自然科学奖一共是22位学者，这22位学者的本科学历全部是日本的国立大学，有我们所知道的京都大学、东京大学、名古屋大学，获奖者分别是有六个人、五个人、三个人，其他还有一些我们不太知道的日本一般的地方国立大学，像德岛大学、长崎大学、山梨大学等，诺贝尔自然科学奖的获奖者中，本科毕业也有出自这些学校的。 国立大学究竟应该发挥什么样的作用? 日本政府列了六条。首先是要进行世界最高水平的教育和研究，要进行大规模的基础研究和具有先导作用的研究。另外要在众多的学术领域有继承和发展，不光是科学，还有众多的学术领域。还要在实现全国高等教育机会均等方面发挥作用。另外也要为地区的发展做出贡献，同样也要适应有计划的人才培养。这就是日本政府对国立大学的一些看法，可以说国立大学在日本高等教育系统中的地位是毫无疑问的。 那么日本国立大学内部治理的传统用下图可以稍作说明，就是三个自治：大学自治、学部自治、讲座自治。刚才王老师提到大学自治是大学的根本传统和原则。而在日本的大学传统中，大学自治来自于学部自治，学部自治中更重要的是讲座自治。由于时间关系不再做过多的解释，归根结底可以用一句话来概括，就是教授治校。  国立大学法人化 日本国立大学内部治理改革开始于2004年的国立大学法人化。日本高等教育研究领域的著名学者天野郁夫认为：“法人化的实施使日本国立大学迎来了130余年历史发展上最大的变革期。”国立大学法人化的主要内容之一就是国立大学的内部治理改革。 法人机构 法人化以后的国立大学内部治理结构以法人机构为特征，这个法人机构主要包括校长、理事会、监事，校长是法人代表、理事长。国立大学的法人治理机构在国立大学法人法中有明确的规定。比如说东京大学规定校长任期六年。校长是怎么样产生的呢？由校长选任会最后决定校长人选，然后形式上由文部大臣来任命。理事是由校长任命的，理事任期六年，可以连任。国立大学法人化之前，在日本的国立大学中是没有理事会这个机构的。理事根据学校规模可以两到八人，而且要求理事必须要包括校外人士。所以在东京大学的理事有校长，五位副校长，加上一位律师和一位学术振兴会理事，就是两位校外人士。这种理事的构成，跟美国大学理事会的构成是完全不一样的。校长在做出重大事项的决定之前要经过理事会的讨论。除了理事以外有监事，监事也是理事会成员之一，是文部科学大臣任命的。监事主要负责监督国立大学法人的工作。 经营协议会 在日本国立大学现在的治理结构中，经营协议会具有重要作用。国立大学成为法人以后要面向社会独立运营，所以有一个经营协议会。这个经营协议会也由校长和校长指定的理事和教职员，以及对大学具有广博认识的校外人士组成，而且规定校外人士必须是半数以上，校长任协议会的主席。东京大学规定校外人士的数量为8到16人，东京大学现在的经营协议会，校内委员11人，校外委员12人，校外委员占半数以上。校内主要是校长和副校长，再加上一些教授，人文社会科学的教授，还有理科的教授。校外人士各式各样，范围比较广，有其他大学的教授、校长，也有公司的CEO，等等。经营协议会的审理事项主要是关于法人经营的内容，包括年度计划、学校规则、预算编制等等。 教育研究评议会 第三个重要的机构就是教育研究评议会，实际上就是相当于王老师刚才说的学术委员会或者教授评议会、学术评议会这样的机构。这个机构审议有关国立大学教育研究的重要事项，评议会是由校长以及校长指定的理事、学部研究科长以及其他教育研究组织的负责人、和根据评议会的规定由校长指定的教职员组成，校长任评议会主席。东京大学的评议会构成是41人，校长、副校长以及各个研究科长、研究所长、教授等等。那么教育研究评议会的审议事项是什么呢？当然主要是除了经营协议会的有关学校经营的事项以外的，尤其是学术的教育事项都由教育研究评议会来决定，包括学校规则，还有教师人事、课程编制、学生指导、学籍、教育研究等等。 不仅东京大学，其他国立大学的管理机构，基本上也都是这样，校长、理事会、经营协议会、教育研究评议会，还有一个部局长会议，也就是我们说的处长院长会议等。这就是现在日本国立大学内部治理结构的基本情况。这里有一点可以看得很清楚，实际上校长起了很重要的作用，就是刚才王老师也说的，校长是经营协议会、理事会和评议会的负责人，这样他才能够全盘地掌握学校的办学，教育和研究。当然日本大学的校长肯定是教授，一般来讲都是本校教授，而且学术地位比较高。 国立大学内部治理结构的变化 国立大学内部治理结构究竟发生了哪些变化呢？ 学校层面 在学校层面，国立大学法人化之后由于大学办学决定权限的大幅扩大，为了保证大学决策的透明度、合理性，在有关大学办学重要事项的决议上引入了合议制的体制，就是刚才王老师讲的共同治理。具体来说就是设立了议决重要事项的理事会，主要审议经营方面重要事项与方针、由理事和校外有关人士组成的经营协议会，以及主要审议教学方面重要事项与方针、由理事和学部长、研究科长组成的教育研究评议会。此外还有监察国立大学法人办学情况的监事。所以理事会、经营协议会、教育研究评议会这三者就构成了法人化后日本国立大学内部治理体系的主要部分，其中以校长为首的理事会成为大学的最高决策机构。有一个日本的机构做过一项调查，关于理事会这样一些机构究竟在大学治理中发挥了什么样的作用？回答认为理事会、经营协议会、教育研究评议会发挥作用的当然是大多数了，认为充分发挥作用的都是50%以上，说明这个改革还是达到了预期的效果。 校院（学部）关系 内部治理改革的另一重要方面，是学校和学部（学院）之间的关系发生了一些变化。国立大学法人化之后，理事会、经营协议会、教育研究评议会的成立，尤其是校长权限和影响力的增大对国立大学的内部治理产生了深刻的影响，决策权限应该说部分的由学部向学校上移，决策流程部分的由长期形成的自下而上向自上而下转变。这个变化是很大的。法人化之前的国立大学以自下而上的决策机制为特征，这是天野郁夫说的。学部、研究所等二级机构有着很大的自治权限，就是我刚才说的学部自治，人事、财权实际上控制在各个学部的教授会手上。所以法人化之前日本国立大学的大学自治准确的说应该是学部自治。这种学部自治一方面形成于百余年的大学传统，一方面以政府的拨款方式为基础。那么拨款方式是什么样的呢？法人化之前国立大学的经费是由文部省审批，依照规定的标准向各个大学下拨。教师组织形态（讲座制、学科目制）、教师职称（教授、副教授、助教）、学生类别（本科生、研究生、文科、理科）、学科性质（有实验、没有实验、临床）、经费使用类别（教育与研究经费、管理费、出差费）等，这些是制定经费标准的依据。而且文部科学省下拨经费以讲座为基本单位，而且这些经费戴帽子下达，直接下达到讲座。因此这就是讲座自治的经济基础，所以讲座教授的权力很大。学部是由若干个讲座构成的，当然学部的权力也很大。而且在法人化之前，日本的国立大学通常是只有一名校长，没有副校长，所以学校就像一个学部的联合体，校长负责组织会议、召开会议，学校的权力是比较小的。 这样的经费划拨方式加上自治的传统，使得各个学部教授会成为实际上的决策机构。他们通过决定各学部的人事经费等重要办学事项而影响大学的整体办学，大学在一定意义上就是“学部的联合体”。但法人化之后文部科学省下拨国立大学经费的方式发生了很大的变化，不再按照过去讲座、学部的定额标准下拨经费，而是根据一定的测算，将每所国立大学的经费以整体方式划拨，由各大学自己决定如何划拨经费。尽管法人化之前的经费分配标准仍然是各大学划拨经费的基本依据，但具有重要意义的是经费分配权实实在在地掌握在了以校长为首的学校决策层，大学内部自治、自上而下的决策方式因此有了经济基础。也就是说尽管校长不能随随便便去划分经费，仍然要以前面的作为基础，但是有了机动的权力，至少有一部分经费是可以机动的。所以在日本国立大学财务经营中心2010年的一个调查中，有82%被调查的学部长认为法人化之后校长的学部事务决策影响力增大了，而且很多大学都有内部的规则。我看了一下，过去学部长是完全由学部的教授选举产生的，不是校长任命的，跟校长毫无关系，所以学部长是对这个学部负责，而且学部长负责召集教授会。但是现在不少大学学部长已经不再由教授选举产生，而是由校长根据学部教授的意见，任命学部长。学部长产生方式的变化，毫无疑问是日本国立大学内部治理改革的一个重要方面。 理念、组织与权力  最后总结一下，从理念上来讲为什么日本国立大学内部治理发生这样的改变，原因之一是问责制的实施。大学要更多的向社会公开，这个问责不仅是政府问责，而且是社会问责。所以日本国立大学改革的一个重要方面就是要实行信息公开的彻底化。在日本国立大学网站上，你可以读到这个国立大学相当多的信息。还有一个经营理念，因为法人化之后大学要有一种经营理念。现在日本政府对国立大学的拨款经费不断减少，所以国立大学必须通过学费，通过营运的收入，以及通过一些产学结合，还有成果转让，来争取更多的经费。这是理念发生的变化。另外一个是组织，大学内部治理的组织更加的多元和参与，所谓的共同治理，参与也就是让校外机构、校外人士进入国立大学，实际上在日本长期的历史发展过程中，国立大学对于校外人士介入大学的管理也好、办学也好，是非常忌讳的，而且抵抗得十分厉害。在60年代学生运动的时候，校园里非常混乱，但是大学校长们都抵制了校外的介入。这次国立大学法人化之后，可以看到理事中有校外的，经营协议会中有半数以上都是校外的，也就是说社会的广泛参与。最后是权力，治理的权力，我觉得虽然有一点集中的倾向，但是还是试图找到一种平衡，也就是说在学校和学部如何达成一种平衡，实际上教授会的作用仍然存在，学部自治也仍然存在，只不过它的一些权力被收到学校去了。 以上就是我所理解的日本国立大学内部治理改革的一些状况。 （本文为胡建华在2017年6月17日至18日，由浙江师范大学田家炳教科院、上海《探索与争鸣》杂志社、丽水学院合作举办的“高校内部治理体系创新的理论与实践”的高等教育高层论坛上的主题发言，不代表本公众号的立场。） END |
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来自： 扫地僧一一 > 《1、认知能力 教育》
