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四、关于低保纳入问题 在推进低保与扶贫“两线合一”过程中，有的地方规定，必须将清理整顿后的整户低保户、五保户全部纳入建档立卡。该不该全部纳入?该怎样纳入?还有许多理论上的问题要澄清，不能一概而论。 （一）关于五保是否纳入问题。各地对五保理解不同，执行起来也不一样。有的地方规定，五保不能纳入，因为五保的标准很高，大大超过了扶贫政策补助标准，已经实现了兜底保障，纳入没有实际意义。有的地方规定，集中供养的五保不能纳入，但分散供养的五保可以纳入，因为部分分散供养的五保还有一定的劳动能力，纳入以后可以享受产业扶贫相关政策、可以得到帮扶单位和帮扶干部的现金物资慰问。有的地方规定，所有五保都必须纳入。笔者倾向于不纳入，扶贫的重点在于开发，把五保纳入失去了开发的条件和意义。 （二）“两线合一”的前提是低保清理。“两线合一”的背景是低保标准低于国家扶贫标准，首先标准上要合一，其次才是符合条件的低保户纳入问题。由于历史原因，低保中还存在“政策保”“搭车保”“维稳保”“关系保”“拆户保”“分户保”等，必须进行彻底清理。在此基础上，再依据政策纳入建档立卡，才能保证纳入准确无误。否则，盲目纳入，就会出现漏评、错评、拆户、分户等问题。不能让基层陷入“不纳入是错、纳入还是错”的两难“悖论”怪圈，无论如何操作都要被追责问责，这是对基层干部的极不负责。 （三）关于低保该如何纳入的问题。在低保清理的基础上，有的地方规定，符合条件的低保户才能纳入建档立卡。什么叫符合条件?目前，没有权威解释，笔者的理解是：一是必须整户低保才能纳入，对于符合低保政策的个人保不能纳入，纳入了就会出现拆户分户问题。二是要区别对待，不搞一刀切。先从理论上进行推导，单从收入角度讲，低保标准等于或低于国家扶贫标准的地方，所有整户低保户都应纳入建档立卡；低保标准高于国家扶贫标准的地方，只有实际收入低于国家扶贫标准的才能纳入，高于的就不能纳入。又要算收入，基层就感到头痛了。简单实用的做法是，共享民政部门低保认定的收入计算成果，将实际收入低于国家扶贫标准的纳入；对于实际收入高于国家扶贫标准的，还要对“两不愁三保障”进行综合研判，将不达标的纳入，达标的就不能纳入，这才符合实事求是原则。
五、关于识别程序问题 2014年建档立卡时规定“通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式”。在动态调整中，有的地方吸取经验教训，细化了工作步骤和主要环节，更具有操作性。从保证程序公正，尽量避免错评、漏评出发，笔者认为应特别注意以下问题： （一）广泛宣传。交叉检查时发现，有少数农户家庭状况并不好，听农户自诉情况，觉得可能够贫困标准，细问“为什么不提出申请”时，有的农户说，不知道有识别和动态调整这回事。由此可见，广泛宣传这个环节非常重要。应将识别标准、识别范围、识别程序、申请时间、咨询举报电话等印成宣传资料，通过入户走访、广播电视、宣传公告等形式，让广大村民知晓政策、熟悉政策，并根据自己的情况，决定是否提出申请。 （二）自愿申请。考虑到农户的文化水平实际，书面申请和口头申请都算是申请，有的地方规定只接受书面申请的做法欠妥。对提出申请的农户，乡村干部要逐户上门初步核实家庭情况并做好记载。要特别注意家庭相对困难而没提出申请的农户，做好政策解释工作，动员他们主动提出申请，防止漏评。确系农户不愿申请的，要做好记载备查。 （三）民主评议。一是村民小组民主评议是基础。有的地方只进行了村民代表大会民主评议，忽视了村民小组评议。农村是熟人社会，要让最了解情况的农户参与识别，其中最佳层级是村民小组。大家一起生活，对哪家贫困，附近的农户最清楚。拆并行政村后，户数更多、地域更广，只进行村民代表大会民主评议，可能会出现参加评议的代表对有的农户情况根本就不了解的情况，容易出现评议不准的问题。二是必须逐户评议。要按照学习识别政策、明确识别标准，逐户介绍情况、逐户进行表决的方式进行，村民代表大会评议时还要介绍村民小组民主评议情况，严禁“打批发”“搭便车”“搞夹塞”。三是获民主评议通过的票数比例不能定得过高。有的地方将民主评议票数规定得很高，要求获2/3以上甚至80%以上才能通过。笔者认为不妥，应掌握过半数同意较为妥当。特别要注意的是，如果有村民或村民代表提出某户应当纳入的，尽管本人未提出申请，也可纳入民主评议，避免因不申请不评议而出现漏评。是否纳入，要根据民主评议情况，在征得本人同意的基础上，再补充申请手续。 （四）入户核实。一要核实五种情形。对“民主评议未获通过的；突破政策规定，而民主评议获通过的；民主评议通过，但获票率不高的；未提出申请，而获民主评议通过的；乡村干部的亲属获通过的”等五种情形，由乡镇组织乡村干部进行再次入户核实。特别要关注外来户、与邻居关系紧张户、少数姓氏户落选的情况。二要理顺落选户情绪。交叉检查中，有些提出申请而落选的农户，不知道自己因何而落选，他们反映没有干部上门做解释工作，这些人对扶贫工作的意见最大。因此，理顺落选户情绪的工作不能省，不能以公示民主评议结果代替思想政治工作。对确实不应纳入的，要派专人做好政策解释工作，理顺农户情绪，特别是有落选户提出与某入选户进行比较时，要讲清别人纳入和他未获通过的道理，做到落选户心服口服。三要再次复议。经入户核实，确实存在漏评、错评的，必要时可以再次召开民主评议会进行复议。入户核实和复议以后，才能进行村级公示。 （五）公示公告。有的村民主评议以后、乡镇审核以后，在公示公告环节上还存在问题：一是公示简单。有的只公示一个通过名单，没有公示民主评议情况，没有农户的基本信息和主要致贫原因，没有民主评议所获票数，未通过的也未写明原因，未公布乡镇和县级扶贫部门的监督举报电话，很难让村民全面了解民主评议情况，如有意见也不知向哪里反映举报。二是公示公告知晓率不高。有的只在村部公示公告，未在主要交通干道、集中居住区进行公示，群众对评议和审核结果的知晓率不高。
六、关于信息比对问题 2015年国家审计署提出“四类人员”问题以后，基层最先是采取入户调查和走访附近农户的方式，对建档立卡贫困户家庭成员是否是“四类人员”和其他需要核实的情形进行核实。由于人为因素的干扰，总有遗漏和不确切的情况。今年，国务院扶贫办要求“以县为单位组织开展建档立卡贫困人口相关数据比对，进一步核实申请贫困户家庭拥有城镇住房、车辆、经营实体、财政供养人员等方面的情况”。从基层调研的情况看，目前信息比对还存在一些问题。 （一）县级比对层级过低。由于相关信息主管部门存在“信息孤岛”问题，县级比对只能掌握县域内的“四类人员”情况，对于跨县、跨市、跨省的“四类人员”无法掌握，在识别中难免存在比对信息不全的问题。基层强烈要求，从国家层面进行信息比对。如果一时有困难，对县域外的“四类人员”掌握不全的，不能因此问责基层。 （二）将群众反映作为比对补充。不能因为有了县级信息比对，就只认比对结果，对群众反映的“四类人员”情形不管不问。传统的走访了解附近农户，可以作为县级比对信息掌握不全的补充，尽可能多的掌握县域外的情况，减小错评机率。 （三）入户核查比对结果。比对结果关键在于运用，要反馈到乡，再由乡反馈到村、到户，由基层组织入户核查和向附近农户了解情况。对于借用贫困家庭成员身份信息去买房、买车和登记经营实体的，还要到借用方进行核实，签署相关证明材料备查，必要时可由申请贫困户家庭写出承诺书。
七、关于分类处理问题 2014年建档立卡以来，进行了多次动态调整，标准、程序和要求越来越明确、细化，这三年又陆续退出了一批贫困人口。如果简单以现在的规定去评价过去的识别工作，难免会不断地“翻烧饼”，甚至全部推倒重来，这既不现实，又会加重基层负担，更会牵扯基层过多精力，扰乱扶贫工作。 （一）分清时间节点。判定是否错评、漏评，必须回归纳入时的时间节点，不能以现在的状况去评判过去的做法。比如，2014年纳入时家庭贫困，这几年因为人口自然增减、病情转入稳定期、完成学业等原因，致贫原因消失；帮扶措施落实、产业发展、增加就业等原因，家庭状况好转，甚至超过了一般农户，还有的成为“四类人员”，就简单认定为错评。又比如，上次动态调整的时间节点，家庭状况还行，到检查考评时因病或意外而陷入贫困，不能因此认定为漏评，但要提醒下次动态调整时，符合条件的，要及时纳入。 （二）区别分类处理。今年动态调整中，有的地方对“四类人员”未区别分类处理，简单地想予以清除，如果不是国扶贫办及时发现刹车，险些造成系统人数“大进大出”。现在的分类处理办法比较明确：无论识别前、还是识别后的已经脱贫“四类人员”和其他识别不准的，原则上在系统里标识为稳定脱贫，并明确不再继续享受扶贫政策，作为脱贫成果留在系统里；识别前为“四类人员”，未脱贫的，原则上予以清除；识别后为“四类人员”，未脱贫的，及时退出，是否继续享受扶贫政策，根据实际情况确定；对优亲厚友、权力照顾等而纳入的错评人员，全部予以清除。 （三）完善脱贫政策。国家脱贫退出政策规定“贫困人口、贫困村和贫困县退出以后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫”。有的省将贫困人口退出政策明确为“贫困人口退出后，在一定时期内，原有针对贫困人口的扶贫政策，符合条件的，继续按相关政策执行，确保实现稳定脱贫。”什么叫“一定时期内”、什么叫“符合条件”、什么叫“稳定脱贫”，都没有细化，基层无法操作，基层一般理解为“脱贫不脱政策”。按照驻村帮扶和结对帮扶“两个全覆盖”的要求，有的地方还明确“脱贫不脱帮扶”“脱贫不脱联系”。这轮精准扶贫，时间跨度7年，有的贫困户经过政府帮扶和自身努力，或者因为征地拆迁补偿等特殊原因，家庭状况明显改善，继续按照“脱贫不脱政策”执行，帮扶干部、基层和附近群众意见很大。有的“贫困户”自己也觉得不好意思再继续享受扶贫政策，自愿提出不再享受扶贫政策或者不当贫困户了，该不该从系统里清除，该怎么操作不再继续享受扶贫，还是怎么处理，需要上级完善脱贫政策，便于基层操作。 （四）优化系统标识。全国扶贫开发信息系统“脱贫属性”有“脱贫、未脱贫、预脱贫、返贫”四个选项，其中脱贫状态实际上只有“脱贫”和“未脱贫”两种。今年7月，根据识别不准和“四类人员”已脱贫户的处理需要，增加了“稳定脱贫”选项。笔者建议，应当将脱贫状态分为“稳定脱贫”“脱贫”“未脱贫”“兜底保障”四种，其中“稳定脱贫”应当将识别不准和识别前“四类人类”的已脱贫户；经过帮扶和自身努力，家庭人均收入超过国家扶贫标准一定水平（可以规定达到当地平均水平）；识别后的“四类人员”；因征地拆迁补偿等原因，家庭人均补偿超过一定数额的；自愿申请不继续享受扶贫政策或不愿继续当贫困户的等列入，并明确标识为稳定脱贫的，就不再安排干部帮扶联系、不再继续享受扶贫政策。这样优化，还有一个好处，就是产业扶贫和就业扶贫的对象更加集中，就是“脱贫”和“未脱贫”的，“兜底保障”家庭因为丧失劳动能力，就可以不安排产业、就业扶贫项目。 （五）规范调整节奏。建档立卡以来，进行了多次的动态调整和数据清洗，基层感觉一年四季都在搞精准识别动态调整，这是基层反映表格多的一个重要原因。笔者建议，在今年开展了建档立卡集中清理整顿以后，只在每年年底结合贫困退出时进行动态调整，每年一次，让基层平时把更多的时间和精力放在如何落实扶贫政策、如何帮扶、如何脱贫上。 |
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