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与其他几类土地相比,宅基地制度权利结构及其权利之间的关系最为复杂,笔者试图从宅基地所有权、宅基地使用权、房屋所有权以及这三种之间的权利关系来把握。 第一,集体宅基地所有权。 农村耕地的所有权经过包产到户改革和《农村土地承包法》的法律认定,集体已经将耕地发包给享有成员权的每个农户,集体尽管保留法律上的所有权,但土地集体所有在大多数村庄已经实体化为成员使用权的集合。与耕地集体所有权的权利实现形式相比,宅基地集体所有权则仍然体现对村属范围内集体宅基地的权利行使,具体表现为: 一是集体组织掌握村庄宅基地的分配权。村级合法成员宅基地的获得要经过村委会。集体组织有权收回农户宅基地,集体依法收回农户按法定面积多出的宅基地。 二是集体组织拥有对村庄内未分配到农户手上的集体所有空闲地、公共用地、经营性用地的控制权,这些土地的使用由村集体组织决定。三是集体组织享有对集体建设用地收益权。在一些集体土地用作非农使用、实行村庄改造、以及土地整治的村庄,集体组织控制大部分收益,行使土地收益分配权。 因此,在宅基地的所有权上,集体组织绝不仅仅是一个具有法律意义的一级,而是拥有实实在在的控制权、使用权和收益权。至于分到农户手上的宅基地使用权的所有权形式如何实现,以及村里剩余建设用地再分给村里农户使用时,集体成员是否享有成员权收益权,在法律上并无明确规定。 第二,农户宅基地使用权。 根据法律法规规定,农民宅基地使用权的权利内涵为: 一是宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 二是一户只能拥有一处宅基地,且其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,还必须符合乡(镇)土地利用总体规划,农村村民住宅用地,要经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准,如涉及占用农用地的要办理审批手续。 三是农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 四是宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。 因此,从正规法律规则来看,宅基地使用权只有占有权和使用权,没有收益权和转让权,更没有抵押权,也即只有居住权没有财产权,不得转让、抵押、收益。农户宅基地使用权也是受管制的权利,即每个农户只允许有一处,这一处的建设也要符合规划,得到批准。以上特殊的宅基地权利结构,造成在中国农村,宅基地使用权存在习惯规则与正规法律的两个权利规则。 按照农村习惯规则,农民在从集体得到宅基地以后,他就开始自由支配和使用这块地了。他利用这块地在上面盖房子,至于盖多大、盖几层,是他自己的事;他将多余的房子出租,或者不在的时候允许邻里、亲戚有偿或无偿居住,也是他自己的事;还有,无论在传统农区还是在城乡结合部地区,农户自行处置宅基地也是常有的事,尽管不叫买卖,事实上宅基地使用人已经将宅基地以一个价格“永久”给另外的人使用。 第三,农户住房所有权。 从建国以来,在农民住房权利问题上从来没有出现波折,即一直坚持农村房屋由农民所有,而且农民对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利予以充分保障,且也不断阻止政府或集体组织对农民房屋财产权的侵犯。 因此,在农村,农民也形成根深蒂固的理念,即房屋是他家的,无论发生什么事情,农民都不担心其房屋会被充公或调拨。在农民住房财产权上,习惯规则和正规法律是高度一致的,即农房是农民的私有财产。 农民尽管拥有住房所有权,但是,由于对其下的宅基地使用权的赋权不充分和权能残缺,加上住房与其下的宅基地不可分割,影响了住房所有权权能的实现。  |
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