德国农地管理与农业经营体系研究

摘要：德国是欧洲的农产品生产和出口大国。德国农业的快速发展,与其拥有先进的农地管理系统和健全的农业经营体系密切相关。农地管理系统主要具备规划体系化、程序规范化、交易合法化、主体多元化和技术信息化等特点;德国的农业经营体系主要包括家庭农场和社会化服务体系两部分。通过研究德国农地管理系统与农业经营体系,文章结合中国实际,从农地权属管理、扩大家庭农场经营规模、构建新型经营体系以及信息系统建设、支持政策配套等方面提出经验借鉴。

一、引言

德国是欧洲的农产品生产和出口大国。近年来德国农业增加值稳定增长。如果将农业上游和下游相关产业等计算在内,涉农总增加值高达1500多亿欧元,对国民经济的贡献占7%左右(见表-1)。

德国农产品有较高自给率和优质率,市场竞争力较强。在全球农业贸易中,德国进口与出口份额都稳居前列。由表-2可以看出,近年来德国农业和食品业进出口均稳步上升,据德国联邦食品、农业和消费者保护部数据统计。德国农产品进出口额占总进出口的6%左右,因此农业和食品产业进出口对德国具有相当重要的经济意义。

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表-1德国农业和食品产业对国民经济贡献情况

表-1德国农业和食品产业对国民经济贡献情况

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表-2德国农业和食品产业进出口情况

表-2德国农业和食品产业进出口情况

德国农业的高度发展与其拥有先进的农地管理系统和健全的农业经营体系密切相关。土地是农业生产中最为重要的生产因素,德国完善先进的农地管理系统保障了农地所有者以及农业经营者权益,促进了农地资源的有效配置和农业高效发展;同时健全的农业经营体系,提高了农业生产效率,增强了德国农业的竞争力。因此,德国在农地管理与农业经营体系方面的优秀经验对我国农地制度的调整改革及新型农业经营体系培育发展具有重要的借鉴意义。

二、德国土地利用及农业经营体系发展现状

(一)土地利用状况

德国土地利用结构中农业和林业用地占绝对优势。2011年德国共有农业用地1671.9万公顷,占国土面积的52.3%;其次是林业用地1076.6万公顷,占31%;两者加起来占国土面积的80%以上。到2013年德国农业用地约占国土面积的53%,基本保持稳定;林业用地稍有减小,占全国土地的30%;建设用地占13%(见图-1)。同时德国非常重视生态农业的建设,强调农业用地的生态服务功能。从1992年开始,在欧洲共同农业政策体系下,德国联邦和各州都要求开展生态性农业用地建设,2011年德国生态性用地共有99.07万公顷,占已利用农业用地的5.9%。这一土地利用结构对农业经营有着重要的影响。

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图-1德国土地利用情况

资料来源:德国联邦统计局。

(二)农业经营体系状况

德国的农业就业人口不足总人口的2%,且近年来呈现下降趋势。德国的农业就业人数由2010年的108万人减少为2013年的102万人(见表-3)。但是德国建立了严格的农业职业准入制度,并且拥有专业的农业职业教育与培训,每年接受农业职业培训的农民达到3万余人,因此德国农业劳动力的整体素质较高。

德国农业生产经营组织较为精简高效,其中家庭农场是主要经营主体。近年来,德国的农业经营组织数量随着就业人数的下降而有所减少。2007年德国联邦统计局调查显示,德国有近32.8万家家庭农场,到2010年这一总数削减了约2万家,到2013年德国的家庭农场数量进一步下降到28.5万家。在德国的家庭农场中绝大部分为规模在100公顷以下的中小规模农场。2010年德国家庭农场平均拥有的农地面积为56公顷,72%的经营组织拥有少于50公顷的农业用地。因此,德国规模家庭农场逐渐出现分化趋势,小规模家庭农场数量持续减少,大规模家庭农场数量有所上升。

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表-3农业经营组织数量及就业人数情况

表-3农业经营组织数量及就业人数情况

三、德国农地管理系统

在长期的发展过程中,德国一直以土地私有制为主导。在1990年10月两德统一后,联邦德国对原东德的公有农地进行了私有化改造,建立起统一的农地管理制度。目前德国大约80%的土地所有权归自然人、法人私有,10%归公众所有,实行租佃经营与混合经营并存的农地利用模式。德国在农地整治与管理方面逐渐形成了系统化管理模式,其农地管理政策与农业农村发展措施都是围绕农地制度制定的,同时农地管理系统也是农业和农村发展的基础与核心,很好地促进了德国农业的发展。

如图-2所示,德国农地管理系统的核心是综合管理控制系统(IACS),其中主要由三部分构成,分别是农地整合确认系统、农地合规性检查以及交叉守则协议。首先是农地整合确认系统。在此系统中,德国通过编制三级土地利用规划,保证农地规划和管理的有序运行;对于农地市场交易,德国允许自由交易,但通过农地规划以及农业准入制度等对交易市场机制进行严格调控和管理;同时德国通过系统中的农地整治项目,依法明确规定了农地整理过程中农地管理机构及其职能、农地纠纷处理等内容,有效促进了农地调整和规模化经营;并通过严谨的权属管理,充分保护农地所有者权益,保障农业经营的稳定性和科学性。基于此系统,德国建立起了有效的土地规划、权属确认、调整、交易以及管理体系。其次,基于信息化管理系统,对农地的适用合规性进行精确的检查和管理,明确农地适合经营的项目,合理划分地块。最后,基于交叉守则协议,完善的农地管理系统与农业信息系统衔接配套,为德国有效实施共同农业政策(CAP)、推行农业和农村发展政策提供了支撑。德国的农地整理不仅仅促进了农地的集中和农业生产经营的规模化,同时也保障了农产品质量安全、水资源和生态环境保护,实现了德国农业和农村的可持续发展。总体上说,德国农地管理系统主要具备规划体系化、程序规范化、交易合法化、主体多元化和技术信息化的特点。

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图-2德国农地管理系统

(一)农地管理规划体系化

德国农地管理是通过土地资源规划实现的,为了促进农地的集中和基础设施建设,德国出台了《联邦国土规划法》(即《空间规划法》),各州在此基础上颁布地方规划法,并编制空间整治和区域发展规划,因此德国基本形成了土地规划与计划管理体系。德国目前通过大型的地理信息项目,利用地理信息系统及遥感信息技术获得生物物理数据,配合土地水资源管理计划,同时参考了社会经济与体制发展因素,将世界粮农组织准则作为评估依据,并将区域治理与规划战略目标相结合,使得农地规划与管理充分考虑了可行性与可操作性(NIDUMOLU,UB,2006;SCHMIDT,S,2009)。

德国的农地管理规划体系主要有联邦、州和市镇3个层级,不同层级的规划有不同的目标和规划内容。联邦空间规划与州级规划偏宏观,而区域与市镇规划则较为细化,主要着眼于农地管理与农地整理,从而形成了全联邦的农地管理规划体系(贺超,2015;田玉福,2014)。联邦层级主要负责制定联邦总体发展规划,确定规划总目标;州层级主要根据各州人口结构、农地规模和城市发展状况等,制定州级发展规划;市镇级规划内容包括各区域的农地、林地、景观、村镇改造等具体内容。

(二)农地管理程序规范化

两德统一后,德国所有土地实行地籍登记制度。地籍登记制度规定只有登记在录的土地所有者才受法律承认和保护。为解决二战后农地地块分散、细碎问题,德国按照《田亩重整法》实施田亩重整计划,对零星、细碎、分散的农地进行集中调整和重新登记,通过平整改造为连片的地块,促进家庭农场的规模化、集约化和机械化(薛建良等,2015)。在农地整理过程中,德国特别重视权属管理,即利用农地分类方法和地籍管理系统,对农地进行估价、权属调整和验收登记。其中权属管理过程如下。(1)立项决策:由土地整理局明确农地权属现状并对地块进行估值;(2)权属调整:权属变更产生新的农地产权所有者,形成新的权利义务关系;(3)权属登记:对新的土地产权状态及时变更登记,将变更材料提交地籍局并记入档案。规范的权属管理,使得农地产权受法律保护,保证了农地整理工作顺利进行。

一旦出现农地纠纷,主要通过调解和向农地管理法庭提起诉讼解决。德国各州农地管理局内部设有争议仲裁机构,负责调解农地管理纠纷。同时在每个州的最高行政法院设立农地管理法庭,专门负责审议和处理农地管理相关的诉讼案件,对农地管理法庭判决不服的可上诉至州中等法院。

(三)农地产权交易合法化

德国《农业法》明确规定,土地所有者对其所有土地享有占有、使用、收益、处分等权利,可以自由出售、出租、抵押、转让等。但出让农地所有权必须遵循德国《民法手册》《土地交易法》规定,需经过地方农业局许可,对土地细碎化经营、出让价格严重背离实际价值、农地非农化等不得批准出让。其中产权交易的形式主要有出售、出租和抵押三种,交易程序如下。(1)洽谈阶段:初步确定交易对象并对交易价格进行洽谈;(2)公证阶段:对拟写交易合同审查、公证,并登记注册及缴纳税费;(3)登记阶段:签订转让证书、申请变更登记以及后续审查工作等(方西屏,1994)。农地租赁和抵押借贷的程序也基本与上述类似,其中涉及的管理机构主要是地籍局、土地估价委员会、公证处以及土地登记局。

德国的农地租赁市场也非常活跃。德国颁布《农地用益租赁交易法》,规定实行租赁合同备案制来维护租赁双方合法权益,统一规定农地租赁期限、租金、用途、租赁方式等,并进行定期检查,如果出现未付租金、未经批准转租、改变用途等则要求当事双方解除合同。

(四)农地管理主体多元化

德国农地管理是在农地管理官方机构的指导下,按照法定程序,在相关利益代表的共同参与下进行的。农地管理局(巴伐利亚州称为农村发展管理局)是德国负责农地管理的官方机构,主要负责制定相关规章制度和技术规则,并组织实施。各州在基层均设农地管理机构,其中州层面决定农地管理机构的设置和农地管理事务,而基层负责本辖区内的具体管理工作。此外,德国专门设立参加者联合会,由本区域的全部农地所有者和合法建屋权人组成,共同负责各项事宜协调落实。其中,参加者联合会受农地管理局指导和监督。

农地管理过程中的重大决定如立项决策、估价、权属调整等,都要征求参加者联合会的意见,参加者可以参与决策,保证公众参与的合理性和有效性。农地管理局主要负责指导和服务,充分调动公众参与的积极性,确保工作有序开展;公众的广泛参与也减少了农地管理工作的阻力(吕云涛等,2015)。

(五)农地管理技术信息化

德国农地管理工作复杂,但其具备很强的信息技术和系统作支撑。德国通过先进的3S技术(遥感技术、地理信息系统和全球定位系统),广泛应用于农地整理过程中的信息采集、数据处理和分析。同时,德国还通过土地整理信息系统和专线网络传输,对数据信息实现了一体化管理,实现了信息数据的及时更新,便于资源共享和自动化办公(吕云涛等,2015)。农地管理过程中的信息处理技术,提高了数据的准确性,便于后期信息的重复使用,使农地整理效率大大提高。

同时,德国将信息技术深入应用于农业生产的产前、产中及产后环节,建立了完善的农业信息系统,其中包括农业信息数据库系统、农业信息网络系统、精准农业技术等农业信息技术成果(王文生,2011)。德国的精准农业可以准确测算农田肥料和农药的使用量,并且通过配合信息遥感技术准确地判断地块的位置,从而准确地使用化肥农药,不仅可以减少成本和提高效率,同时也可以促进环境的可持续发展。

四、德国农业经营体系

德国完善的农地管理系统,保障了农民和农业经营者权益,并推动了农地整理及农业规模化发展,促进了德国高效农业经营体系建立。德国的农业经营体系主要包括家庭农场和农业社会化服务体系两部分。

(一)家庭农场

家庭农场是德国最主要的农业经营组织形式,它能够将分散的土地、资本、技术等农业资源集中起来,运用先进的生产经营方式,实现农场规模化经营。德国等发达国家经验表明,家庭农场是目前最普遍和行之有效的经营主体。德国家庭农场主要有经营企业化、种类多样化和管理现代化的特点。

1. 家庭农场经营企业化。

德国农地自由交易与整理,促进了农业生产经营的规模化。德国家庭农场从规模上划分为三类:一是土地经营面积在100公顷以上的大型家庭农场;二是30~100公顷的中型家庭农场;三是面积在30公顷以下的小型家庭农场。近年来德国家庭农场数量在不断减少,2013年德国的小型家庭农场占全国农场总数的64.3%,中型农场占到27.2%,而大型农场仅占农场总数的8.5%。因此,中小型农场依然是农业经营的主流(徐会萍,2013)。德国家庭农场大多建立起完备正规的会计制度,对经营投入产出明细记账,进行独立经济核算(丁声俊,2013)。同时,随着家庭农场规模扩大,还会雇佣劳动力并将农资供应与服务外包,充分实现家庭农场的现代企业化、规范化运作。

2. 家庭农场种类多样化。

德国家庭农场专业细分程度高,从经营上分为主业家庭农场和副业家庭农场两类。主业家庭农场又分为专业农场和兼业农场。其中主业家庭农场是指农场主90%以上的收入来自于家庭农场经营;副业农场是指农场主收入绝大部分是来自于农场以外。其中,主业家庭农场占德国家庭农场总数的60%以上,副业家庭农场约占40%。德国的家庭农场主要从事一项农业主业,其中大部分农场经营粮食种植业和养殖业,小部分是蔬菜瓜果和花卉等专业户,还有一些家庭农场兼营手工业和农村旅游业等。德国家庭农场经营细分多样,同时兼业化现象普遍,有利于发挥家庭农场专业化分工和协同效应,也提高了农业生产和服务水平。

3. 家庭农场管理现代化。

20世纪70年代,德国农业普遍实现了农业机械化、电气化和化学化,同时在生产经营过程中融入了现代管理思想。同时,德国对农业准入非常严格,所有职业农民都必须持证上岗。德国农业职业教育和培养有两种方式:一种是通过大学教育培养农业人才,另一种是通过职业技能培训达到农业从业资格。在德国,农业职业教育分为初级、中级和高级三个层次,分别培养农业生产者的实践操作、经营管理以及企业管理能力(徐会萍,2013)。德国农业职业教育培育了高素质的农业劳动力,再加上德国先进的农业技术和装备,使德国家庭农场达到高度现代化的水平。

(二)农业社会化服务体系

德国的农业社会化服务体系为家庭农场提供了农产品生产、加工、销售等服务,是德国农业经营体系的主要组成部分,主要是由合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会四部分构成(蔡伟等,2014)。各个服务组织均为非政府组织,且由农户自愿参与组建。

其中,合作社联盟负责提供农民经营方面的服务,主要解决如农产品生产、加工流通以及农资配套服务等问题。农民联合会负责提供农民生活方面的服务,主要处理家庭农场之间以及与政府之间的问题。农业联合会提供农业技术方面的服务,主要负责农民的职业教育与培训,为农业经营提供技术支撑。最后,农业协会代表农民和农业利益,农协可以向政府提出建议,从而影响政府决策,农协定期会举办农业展览会、技术研讨班等推动农业进步与发展(马凯等,2015)。以上四大民间组织分工协作、相互支持,致力于整合德国农业资源、培育优质农业企业,专注于家庭农场规模扩大、农产品质量提升及农民收入增加,对德国农业发展发挥了重要作用。

五、德国农地管理及农业经营体系对中国的经验借鉴

德国人地适中,相比中国,德国的人地情况与我国东北等地有一定相似性。我国农村土地实行家庭承包经营制度,该制度对我国农业增长的作用巨大,但同时也包含着规模细小等缺陷,仍需要不断改进与创新。同时,近年来我国经济社会发生一系列深刻变化,非农就业机会增加,城乡一体化进程加快,农业竞争力减弱,不仅改变了农地制度变迁的外部环境,也对农地制度及农业经营体系提出新的变革要求。通过总结德国农地管理及农业经营体系发展的特点和措施,本文结合中国国情,对完善我国农地制度及加快构建新型农业经营体系提供以下三点经验借鉴。

(一)完善农地承包经营权利,加强农地权属管理与保护

德国农地制度变革的核心是限制农地所有权人对农地使用权人的干预,保障实际农业经营者的权利,并对承包权的权能边界进行清晰界定(薛建良等,2015)。德国政府鼓励将农地出售、租赁给实际的农业经营者,并通过政策限制其农业生产经营活动。我国可以借鉴德国经验,对承包权的权能边界进行清晰界定,并对农地经营权给予充分保护,同时农业支持政策要向实际从事农业生产的经营者给予倾斜和保护。

德国通过权属登记、土地规划、用途管制和农地保护等措施加强农地管理。一方面,使农地权属管理落地,减少了农地纠纷,保障农民的合法权益;另一方面,确保农地农用,实现农地可持续利用。对中国而言,要借鉴德国农地管理经验,建立严格的地籍登记管理制度,加快推进农村土地承包经营权的确权、登记、颁证工作,并将地籍管理与农地流转、用途管制和发展规划结合起来,促进农地适度规模经营和农业可持续发展。

(二)扩大家庭农场经营规模,构建新型农业经营体系

在发展家庭农场的过程中,德国颁布了《农业法》《土地整理法》《土地交易法》等法律法规,通过鼓励农户迁移、投资信贷支持、设立农民转行基金等措施,实现家庭农场规模的扩大。当前中国应借鉴德国经验,在坚持土地家庭承包经营制度的前提下,鼓励农地向种田能手、农业大户流转,使原来的小农户经营逐步转变为家庭农场。重点发展专业化家庭农场,逐步实现农业的适度规模经营。

德国农业社会化服务体系将农场、农户连接在一起,共同抵御市场风险,提高了农业生产和销售的组织化和产业化程度。中共十八届三中全会以来,政府也出台一系列政策以培育新型农业经营体系,发展规模经营成为中国实现农业现代化的必然选择(周应恒等,2014)。因此,我国应积极借鉴德国在农业经营体系发展方面的经验,稳步推进合作经营、联合经营等多种形式的经营主体共同发展,构建以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型农业经营体系。

(三)强化农业信息系统建设,注重农业支持政策配套

发展现代农业离不开信息技术的支撑。德国通过完善的农业信息系统,提升了农地调整和管理的科学性与高效性,同时推动了德国农业现代化进程。我国的农业管理缺乏完善的信息系统支持,部分农业政策由于缺乏必要的土地、农户等基础信息,在执行过程中出现操作困难,实施效果不佳。由此我国需要建立农业信息管理系统,充分应用卫星遥感等现代信息技术,推进农业管理的信息化和现代化。

在农地整理及扶持家庭农场过程中,德国政府采取低息贷款、直接补贴、间接补贴等措施,同时开展农业科研与农业教育培训等,实现农业支持政策配套,推进农业和农村发展。我国应高度重视农业支持政策配套实施,以农产品价格支持、农业补贴和农村金融支持为重点,推动农地制度改革和农业经营体系建设,大力加强新型职业农民培训教育,同时也要解决好老农和放弃农业经营的农民就业问题等。

作者： 周应恒 俞文博 周德 南京农业大学经济管理学院