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东盟会计0741班 杨兵
【摘 要】“两田制”是指将国有农场耕地分为身份田和招标田两部分，改土地承包为租赁经营。这种制度如果实施得当，将有利于承租人自主投入、自抗风险的意识增强，直接带动农场人事制度的变革，提高农场机关的办事效率和工作绩效，有利于实现生产的规模经营和专业化经营；如果实施不当，将会出现不利于农业经济的长远发展和当地社会的和谐稳定发展以及不利于农场职工生活的改善等问题。所以，在“两田制”实施过程中必须要注意建立相对完善的企业法人治理结构和保障养老保险及时足额上缴等问题。 【关键词】国有农场；两田制；土地改革
第三次科技革命之后，全球经济一体化和专业化趋势不断加强，规模化专业化生产已经成为现代化大生产的主要形式。国有大农场不断进行改革以适应经济发展的要求，一批大型国有农场成了国有农场改革的先锋和排头兵。国有农场主要从事农业生产，分布于全国30个省、自治区、直辖市，并在当地农业生产中扮演着重要的角色，国有农场一直以来是我国农业生产中一支重要的力量，因此作为国有农场改革浪尖的国有大型农场的改革引起了党和国家的高度重视。实行规模化专业化生产一直是我国国有农场改革的一个重要目标。二十世纪八九十年代，作为推行规模化生产的“两田制”在我国农村地区开展起来，但由于地方一些地政府在实施和执行过程中片面追求眼前的经济效益，“两田制”的畸形实施以及耕地资源相对缺乏等一系列因素导致当地政府严重侵犯了农民的利益。进入二十一世纪，“两田制”改革在一批国有大型农场开展和实施并取得了较好的效果，但也存在一些问题。那么，二十世纪八九十年代农村中的“两田制”改革究竟是否适应目前国有农场尤其是国有大型农场的土地政策调整？本文将在分析国有农场“两田制”改革利弊的基础上，重新诠释国有农场的“两田制”改革，探讨“两田制”改革是否适应国有农场改革发展的要求以及在实施“两田制”过程中国营农场需注意的一些问题。 一、“两田制”改革的背景及发展过程 1.1984年之后的土地产权制度改革，各地本着自主创新和实事求是的原则，在家庭联产承包责任制的基础上创新了各种类型的土地使用制度，加之改革开放地不断深入，东部沿海地区的劳动力大量脱离农业生产，土地撂荒严重，农业生产出现萎缩的现象，农产品定购任务难以兑现，“两田制”就是在这样的大环境背景下产生的。1984年之后，“两田制”得到了快速的发展，“两田制”面积也随之迅速扩大，到1994年“两田制”面积占家庭承包总面积的42.3％。但到了20世纪90年代中后期，“两田制”的发展出现了明显的失控，当地政府为获得更多的利益，随意盲目地扩大机动地面积，个别地区机动田面积占土地总面积的30％，这种现象严重侵犯了农民的利益，造成了农民的强烈不满。为此，1997年中央下发文件，明确指出：“中央不提倡实行‘两田制’，没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”从1997—1999年，各地方政府对“两田制”的政策有所调整，强调要尊重农民意愿。至此，“两田制”面积逐渐下降，到1999年，实行“两田制”的土地面积占家庭承包总面积已不足10％。 2.“两田制”改革发起于山东省平度市，平度市位于胶东半岛西部，总面积3166平方公里，耕地面积259.5万亩，是山东省面积最大的县级市。全市共辖45处乡镇,1791个行政村，35万户，131.3万人口，每个农业人口占有耕地2.1亩。从1984年开始，平度县县委、县政府就在部分村庄开始实行按人平分口粮田，按能投标承包田的“两田制”，打破了“人人包地，户户种田”的平均经营格局。1987年平度市农村进入了实行以“两田制”为主要形式的土地规模经营，并进行了一系列配套制度建设，主要有土地制度建设、农村积累制度建设和服务制度建设。1988年4月，国务院批准平度为全国农村改革试验区，全县有45处乡镇1691个村庄建立健全了土地制度并进行了组织实施，占当时村庄总的94%。但平度在之后改革的过程中政府过分注重自己的利益，忽视了农民利益，最后不得不被叫停整顿。 二、国有农场“两田制”的基本内容及目前国有农场的发展的基本状况 （一）国有农场“两田制”的基本内容 1.“两田制”主要指将国有农场耕地分为两部分，一部分称为职工的身份田，另一部分为招标田，改土地承包为租赁经营。 2.身份田指农场为从事农业生产的在职职工和场内从事二三产业等非农部门的转岗职工，每人获得一定的耕地(一般为5亩左右)或一定面积的茶园、果园、林地、水面等。一定面积的身份田不交租赁费用，是对职工本人自己交纳社保统筹费用的补偿，职工身份田的经营期限以其退休时间为限。 3.招标田是指农场身份田以外的田地按市场机制运作，交纳一定数额的租赁费取得田地的经营权，实行先交钱后种地，也就是承租者先交付招标田的租赁费，后取得招标田的使用权，承租者实行自主经营、自负盈亏。招标田实行公开、公平、公正竞租。农场根据土地的地力、水利、交通、环境和区位情况等制定招标田租赁经营的总体方案，分场受农场委托，根据本场实际情况，将农场发租方案落实到田块，张榜公布，组织招标。 4.招标田租赁费基价的确定，主要包括土地基础设施折旧费、农场管理费、社会负担、农场积累、农业税等，根据市场行情和一般年份土地经营情况，以当地主要农作物作为参考来确定招标田的价格。因土地经营条件的差异，各分场可以适当调整招标田价格，但总体标准不得突破。 （二）目前国有农场的发展的基本状况 1.从国有农场土地和职工人数来看，我国的国营农场是在新中国成立初期，国家为解决人民军队的吃饭问题和国家的五年计划建设而建设起来的，国营农场大多数分布于人口相对稀少的地区，通过军垦和农垦的方式开发出来的。大多数国营农场都存在着人少地多的现象，尤其是国有大型农场，例如，黑龙等。经过40多年的开发和建设，全国农垦系统已建立国营农场1800多个，土地总面积达530多万公顷，在场职工人数330多万人。随着改革开放地不断深入发展，更多的从事农业生产的职工转入二、三产业，国有农场的农业产业工人进一步减少。 2.从国有农场内部管理来看，目前绝大多数国营农场转换了经营机制，建立了公司制，组成农垦集团公司，实行场长负责制，建立了现代企业制度，走上了企业化发展道路。经过公司制改革后的国营农场建立了比较完善的内部管理和监督机制，这有助于规范农场管理机构和管理层人员的行为。 三、“两田制”改革的利弊分析 （一）“两田制”改革的积极效果 1.身份田的分配，打破了原农场职工的身份界限，农场职工过度为社会人，真正成为市场经营的主体，消除了以往农场职工人均分配承包地，会种地的地不够种，不会种地的浪费地的现象。同时，以身份田置换企业为职工交纳的养老保险金，使得企业甩掉了为职工缴纳养老金这个沉重的包袱。“两田制”很好地解决了企业职工对企业的依附问题，大大促进了企业职工观念的更新。在“两田制”条件下，身份田的分配使得国营农场在激烈的市场竞争中能够轻装上阵。 2.招标田从承包经营过度到租赁经营，极大地调动了承包人自我投入和自我发展的积极性，打破了农场土地按职工身份平均分配的格局，使部分不参加招标田的职工从土地中解放出来，进入二、三产业，为国有大农场进行规模化专业化经营创造了更有利的条件。“两田制”改革初步理顺了土地承租关系，有利于土地流转工作正常有序地进行，承租人自主投入、自抗风险的意识增强。 3.“两田制”的提出和实施促进了国营农场主要经营职能的转变。通过“两田制”改革，以往主要由农场承担的自然风险和市场风险，过渡到主要由承包户承担，让承包者成为真正的市场竞争的主体，让他们接受市场的洗礼，让他们的经营方式接受市场检验，让他们在激烈的市场竞争中成长壮大。国有农场则承担政府的委托，从事国有资产的经营与管理，承担国有资产保值增值的责任，这改变了建国以来国有农场直接从事生产活动和直接承担企业生产经营的风险和市场风险局面。“两田制”终结了国有农场的“大锅饭”，进一步解放了国有农场的生产力，也降低了大农场生产经营的风险。“两田制”改革后，大农场不再从事生产经营，主要从事资产经营的职能单位，进一步压缩管理层次，精简管理机构。可以说，“两田制”改革直接带动农场人事制度的变革，提高了农场机关的办事效率和工作绩效，增强了管理人员的危机感和责任心。 4.采取“两田制”的制度安排，对于国有农场来说，责任田明确了承租费用，降低了当地政府与农户谈判的费用，也完成了上级分配的任务和指标。与此同时，“两田制”的制度安排遵循了“公平与效率”的原则，既保障了国有农场收取的税收和各项费用，也保持了家庭联产承包责任制度的稳定。对农场职工而言，“两田制”使土地交易的不确定性和交易费用降低，有利于降低土地租赁的费用，而且可以较好地避免土地均分所造成的土地零碎化，实现生产的规模经营和专业化经营。 （二）“两田制”改革的消极效果 1.国有农场在实施和执行“两田制”的过程中，为追求高额利益，可能会随意扩大机动地面积，甚至可能会为获取更多的“承包费”强制收回部分承包给职工的土地用于高价出租责任田，也可能存在在改革的过程中以权谋私，抢夺耕地资源，损害广大职工的利益的现象，不仅会造成社会的不稳定，影响农业生产和农村经济的发展，在一定程度上破坏了当地的生态环境，使国有农场的发展带有很大的盲目性和不稳定性，也不利于农业经济的长远发展和当地社会的和谐稳定发展。 2.虽然国有农场基本上转换了经营和管理机制，实行公司法人治理结构，内部建立了比较完善的监督机制，毕竟土地是能够带来巨大经济利益的稀缺资源。“两田制”在实施和执行过程中，如果国有农场内部管理层权利约束较弱，国有农场作为理性的经济人，很有可能会出现在追逐利益最大化的过程中没有把握好“两田制”改革的程度，片面追求眼前效益，没有处理好承包经营与适度规模经营的关系，更有甚者，部分管理人员为获得不正当的个人利益，利用手中的权利扰乱“两田制”改革的进程，增加了“两田制”改革的阻力。因此“两田制”改革对实施和执行“两田制”改革的机构和人员提出了更高的要求，对相应的监督机制的完善程度提出了更高的要求。 3.当前国有农场在“两田制”改革过程中以一定的身份田置换农场工人的养老保险金，在很大程度上影响着国营农场“两田制”改革的成败。也就是说农场分配给农场工人一定的身份田，不再承担替农场工人缴纳养老金的责任，工人需自己缴纳本人的养老保险金。在这里就极有可能出现一种情况，由于各方面的原因，农场工人虽然获得了农场分配的身份田，但没有承担起缴纳本人养老金的责任，这就使得缴纳养老保险金这一责任没有成功地从国有农场转移到农场工人身上。换个角度来看，“两田制”实质上并没有解决多年以来困扰国营企业承担企业职工养老金的问题。农场工人的养老保险问题解决不了，就会造成农场工人在生活上没有保障，这严重影响了社会的稳定，不利于和谐社会的建设，其结果就有可能是国营农场的“两田制”改革将企业本身的经济效益搞上去了，但农场职工的生活质量没有得到提高，生活保障问题没有得到解决，这当然是“两田制”改革中我们不愿意看到的。因此怎样让身份田成功地置换成农场职工的养老保险金就成了“两田制”改革中的一个关键环节。 四、“两田制”改革适应当前国有农场土地政策调整的要求 1.上个世纪九十年代发生“两田制”实施过程中存在侵犯农民权益的地方多是人多地少的地区，这些地方的政府盲目随从东部沿海一些地区的“两田制”改革，但没有弄清当时东部一些地区“两田制”开展的特定的环境。当时东部一些地区因改革开放地深入，农业人口大量转入二、三产业，这种情况使得这些地区在一定程度上出现了人少地多的情况，从“两田制”的基本内容看到，人少地多为“两田制”的开展提供了基础条件，然而在当时大多数地区，仍然是人多地少，土地依然是农民的主要生活来源。然而其他地区的政府看到“两田制”带来的巨大经济效益，就盲目照抄照搬，造成了改革的失败。从中我们可以看出，“两田制”改革的基础条件是人少地多，目标是以适度的规模化效益获得较高的经济效益。 2.比较清晰的内部管理体制和较为完善的内部监督机制是“两田制”顺利有效实施的保障。清晰的内部管理体制保证了“两田制”上下行动的一致性，有利于基层机构的贯彻执行，完善的内部监督机制可以有效防止在改革的过程中部分官员以权谋私。 3.从以上分析我们可以得到，从总体上来说，“两田制”改革是适合国有农场尤其是国有大型农场土地改革的要求，“两田制”改革有利于加快国有农场推进农业规模化生产的步伐，是符合当代国有农场改革的趋势，能够为国有农场的土地增值创造巨大的经济效益。 4.“两田制”改革有其适应的独特环境，为将“两田制”的改革效益发挥的更好，保证“两田制”带来巨大经济效益的持久性，进一步限制“两田制”改革中出现的消极影响，国有农场还必须加快建设和完善相关配套制度。 五、国有农场“两田制”改革中应注意的几点问题 1.加快转换国有农场公司制改革的步伐，尽快建立相对完善的企业法人治理结构，通过明确责任、制约平衡等监督“两田制”改革的实施，从而限制作为经济理性人的国有农场对土地资源带来经济利益的盲目追求，通过国有农场各上下级之间、各部门之间的协调运转来保证“两田制”有效地实施，节约“两田制”改革的成本。这有这样，才能保证“两田制”改革既体现了效益有保证了公平。 2.对于养老保险上缴得不到保障的问题。本文认为应适当加大身份田的“含金量”，本来只需分配给职工A亩土地就能够补偿其缴纳养老保险金的部分，但在分配的过程中分配给其A+a亩（a亩应根据不同地方具体划定，既对农场职工有一定吸引力，又是农场在“两田制”改革中所能负担得起的成本。），让农场职工从身份田中所获得的补偿较大于其缴纳的养老保险金，目的是让身份田对农场职工有相当的吸引力。在此前提下，农场应与农场职工在签订协议的过程中需说明，一旦农场发现在场职工在获得身份田的情况下没有承担缴纳本人养老保险金的责任，农场则收回其身份田，其本人缴纳养老保险金的仍由农场代缴。若获得身份田的农场职工没有缴纳其本人的养老保险金，与其缴纳相比，其失去的利益更大，从理性人的角度分析，则不存在大多数职工在获得身份田时不缴纳其本人养老保险金的情况。建立职工缴纳养老保险金的监督协调机制，农场要建立职工缴纳养老保险金监督协调机制，农场应与当地相关政府机构建立联系，及时了解本场职工缴纳养老保险金的情况，并及时予以处理。☆ |
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