【城轨论坛】PPP模式下轨道交通项目客流量计价模式与车公里补贴计价模式之比较

TIMEFORREADING 2017-10-13

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作者简介

董书芸，女，中国地铁工程咨询公司投融资部高级工程师，博士研究生，主要从事轨道交通PPP咨询等工作。

PPP项目中财政补贴补的是什么？

轨道交通是政府向社会公众提供公共服务的重要组成部分。城市轨道交通PPP项目具有市场性和公益性的双重属性。在市场性方面，它必须保证参与项目的社会资本能获得一定水平的收益。在公益性方面，由于轨道交通服务具有一定的自然垄断性和准公共品性，政府需要对票价进行规制以保证社会福利的实现。

票款收入是目前国内城市轨道交通项目的主要收入来源。现行的低票价政策使得项目公司长期陷入亏损的境地，难以实现项目“市场性”与“公益性”的统一，需要来自政府公共财政的补贴以实现盈亏平衡。

轨道交通项目采用PPP模式后，由于社会投资人对项目收益的要求，需要根据轨道交通建设运营成本和客流量测算实现一定收益的影子票价，影子票价往往是高于政府定价的，由于票价较低给社会投资人带来的亏损，将有政府给予补贴。因此，PPP项目中的财政补贴主要补的是票价。

然而轨道交通项目还存在一个较大的问题，就是客流量不稳定，在规划期客流预测也难以提供一个准确的预测值，运营期的实际客流有可能高于客流预测值也有可能低于客流预测值，这就是客流风险。轨道交通项目采用PPP模式后，作为公私合作的双方，需要分担项目的客流风险，因此在财政补贴中也会考虑由于客流量过低需由政府承担的风险。

因此在测算PPP项目中的财政补贴时，将受到建设运营成本的不确定、客流量的不确定等因素的影响，使得补贴的测算存在一定困难。

如何科学合理地测算项目票价补贴金额以保障社会效益和投资者利益的实现，并促进轨道交通运营效率和服务水平的进一步提高，是目前亟待研究的问题。

两种补贴方式的含义

轨道交通项目向社会提供的服务数量，存在两种量化指标，一是客流量指标，二是运营公里指标。因此产生了基于两种指标的计价模式：客流量计价模式与车公里补贴计价模式。

两种指标既有相关性又有本质的区别。客流量是轨道交通项目最终所实现客运服务效果的度量，也是使用者数量；项目完成的运营公里数是项目向社会提供的公共服务数量，是所谓的“生产量”。

我们了解了轨道交通的属性和特点，就清楚了在PPP项目中政府财政补贴的主要原因是票价差额补贴，和票价密切相关的是“销售量”而不是“生产量”，客流量才是和票价差额补贴直接相关的指标，也就是说政府补偿的部分应当是由于轨道交通公益性低票价给社会投资人带来的收益不足。车公里补贴方式则变成了基于“生产量”的补贴，这样有可能没卖出去的产品也获得了补贴，也就是说空跑的公里数也获得政府的补贴，因此车公里补贴方式是存在一定问题的。

车公里补贴方式的不足

车公里补贴计价模式强调了服务数量而忽略了服务质量和服务效果，因而具有如下不足：

灵活性不足，不能很好的体现运营单位的水平。
车公里数由政府约定，易造成空跑的浪费。即使客流量很低，为了获得政府的补贴，运营公司也会跑足约定车公里数，从而造成大量空跑。
不利于促进运营效率的提高，达到基本客运收入加上政府补贴即可获得丰厚利润，社会投资人将失去努力提高运营效率的动力。即使客流量超过基准客运量，社会投资人也不会主动投入提高服务水平，毕竟直接获得补贴来的更容易些。而且客流量提高将带来设备损耗的加速，同时也需要投入更多的人力物力。
并没有避开客流预测不准的风险。仍需预测基准客运量，如果基准客运量定的过低，说明实际客流量大于预测客流量，如果还按照原定的发车间隔运营，乘车时将过于拥挤，车站将会滞留乘客，服务质量将大大降低，运营风险随之增加。而要增加发车辆，势必造成运营成本增加，在没有政府同意增加补贴的前提下，社会投资人是没有动力改善运营状况的。
未建立合理的利益共享机制。没有客流超出预期水平分成机制，政府只承担了风险，未获得利益的共享。而社会投资人只需保证基准客运量，即可盈利。
将车公里等同于政府购买的服务是误区。政府引进轨道交通社会投资人并不是仅仅达到一定发车间隔即可，同时还希望社会投资人提高运营效率，提高服务水平。如果将政府购买的服务用单一的运营公里来度量，将无法保证运营服务质量。
车公里补贴计价模式混淆了补贴的概念，认为补贴是在向社会投资人购买服务，实际上补贴是因为政府对公共服务票价的限制，导致社会投资人不能通过票价收入获得收益。补贴是对低票价的补贴，因此补贴必然和客流量密切相关，而不是和运营里程相关。
PPP的核心特征是把需求风险转移给了社会投资人，如果需求风险没有转移给社会投资人，那么政府和社会投资人之间仅仅是融资租赁关系。
风险并没有真正转移给社会投资人，社会投资人的风险甚至会逆向转移给政府。