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2015年7月，某区环保局对当事人某精密机械公司检查时发现，当事人自2014年11月起在未依法报批环评文件、未建设污染环境防治设施的情况下，租用厂房从事金属件精密加工；对生产过程中产生的铝屑、废切削液、含油抹布等废弃物露天堆放，未采取地面防渗漏措施，也未与有资质的危废处置单位签订委处协议，当事人对上述违法事实无异议。区环保局于同年8月20日对当事人未报批环评擅自建成投产和对工业固体废物未采取无害化处置措施两个违法行为作出了“一、责令停止生产；二、责令停止违法行为，限期改正；三、罚款90648元”的处罚决定。 当事人不服，向市环保局申请行政复议，理由包括上述处罚决定法律适用错误以及违反了“分别裁量、合并处罚”的原则。市环保局审查后认为，当事人违法事实清楚，区环保局法律适用并无错误，程序合法，且相关法律、法规、规章对行政处罚决定书中如何“分别裁量、合并处罚”表述并无明确规定，2016年1月，维持了区环保局的处罚决定。 当事人不服，以区环保局为第一被告、市环保局为第二被告提起行政诉讼，事实和理由与复议申请相同。法院审理后认为，区环保局认定事实清楚，证据确凿，也提供了内部审批过程中“分别裁量、合并处罚”的证据，但在处罚决定书中却并未体现，属于适用法律错误，于2016年6月判决撤销了区环保局的处罚决定和市环保局的复议决定。 区环保局于同年8月13日重新立案，并于9月19日作出处罚决定，对当事人未依法报批环评文件擅自建成投产违法行为罚款8万元，对未建设危废污防设施违法行为罚款4万元，对工业固体废弃物随意露天堆放、未采取无害化处置措施违法行为罚款10648元，合计罚款130648元，同时责令当事人停止违法行为、停止生产、限期补办环评手续以及建设危废贮存场所。 当事人不服，再次向市环保局申请行政复议，认为区环保局适用法律错误；当事人在区环保局第一次作出处罚决定后就已关停，责令当事人停止违法行为、停止生产、限期补办环评手续以及建设危废贮存场所不具可执行性；重新处罚时对当事人同样的行为作出更重的处罚显然不当。市环保局审查后认为，区环保局第一次处罚时对当事人违反“三同时”违法行为未予处罚，属于漏罚，并没有加重处罚，2017年1月，维持了区环保局的处罚决定，但行政命令可不予执行。 当事人仍不服，以区环保局为第一被告、市环保局为第二被告向法院再次提起行政诉讼，事实和理由和复议申请相同。2017年7月17日，当事人向法院申请撤回起诉，法院裁定准许。 该案经过了两轮处罚-复议-诉讼，历时两年，虽然案情并不复杂，但是在处罚、复议和诉讼中，有以下几个问题值得分析： 一、处罚决定书中对多个违法行为是否应“分别裁量、合并处罚”？ 《行政处罚法》第三十九条认为：“行政处罚决定书应当载明下列事项：（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；”《环境行政处罚办法》第五十三条第二款规定：“对同一个当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。”《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发[2009]24号）认为：“一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。”但是上述法律、规章、规范都没有对在一个处罚决定书中，对同一当事人实施的两个或两个以上环境违法行为，分别依据不同法律条文作出数项罚款如何表述作出具体规定。 其他部门对此有规定，《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》（国家安监总局令第31号）第十条规定：“生产经营单位及其有关人员违反不同的法律规定，或者违反同一条款的不同违法情形，有两个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。” 各地司法审查的结果也不一致，有法院认为没有“分别裁量、合并处罚”属于适法错误，在“周浩诉嘉善县环境保护局行政处罚案”中，法院认为：被诉《21号处罚决定》查明的上诉人经营中板项目“未经环保审批，且未按规定进行环保验收”，系两个不同的违法行为，分别违反了国家强制规定的建设项目环境保护的“环评”制度和“三同时”制度，应当分别引用不同的法律条款，分别适用不同的处罚种类作出行政处罚。被诉《21号处罚决定》中“罚款人民币五万五千元”的决定内容，只是一个笼统的罚款数额，没有区分系适用上述法律、法规的规定，分别作出的罚款处罚，属适用法律、法规不正确。且被上诉人在处罚前的告知程序和听证程序中也未明确告知上诉人将适用上述法律、法规的规定分别给予相应的罚款。①也有法院认为上述情形仅为适法瑕疵，在“福州市仓山区私立长颈鹿幼儿园诉福州市仓山区公安消防大队行政处罚案”中，法院认为：被上诉人在集体研究时依据《消防法》第六十条的规定，并按照《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》第十七条第一款第（二）项及第十八条第一款第（二）项的规定，决定对上诉人的违法行为分别给予四万元及二万元的处罚，合并执行处罚款六万元，适用法律并无不当。但被上诉人在作出的行政处罚决定中未予明确表述分别作出决定罚款的数目，存在瑕疵，本院予以指正，但该瑕疵不足以否定被诉具体行政行为的效力。② 尽管环保相关法律、法规、规章对于在处罚决定书中数项处罚如何分别表述并无明确规定，司法审查对于没有“分别裁量、合并处罚”也没有一概认定为适法错误，但是，首先，“分别裁量、合并处罚”，既有利于保障当事人的知情权，也有利于《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”目的的实现。其次，鉴于当事人可能针对数项罚款中的部分不服，提起行政复议或行政诉讼，“分别裁量、合并处罚”，既有利于保证当事人的救济权利，也有利于法院查清事实，准确作出司法认定。本案中，市环保局复议过程也注意到了这个问题，但由于过去维持下级环保部门处罚决定的习惯做法，以及对新《行政诉讼法》第26条的后果认识不够，做出了维持决定，但今后审查的标准和要求应该更全面、更严格。 二、处罚决定被判决撤销后能否以及如何重新作出？ 《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 从该条规定看，并不是所有的撤销和部分撤销判决均可以责令行政机关重新作出具体行政行为，如果违法的具体行政行为被撤销后，它所涉及的行政法律关系仍然处于不确定状态，如不及时处理，则可能会损害公共利益和当事人、第三人的合法权益，并且，行政机关也具备重新作出具体行为的可能性，才有责令重做的意义，如果丧失了继续作出的可能性，比如，需要重新组织调查取证，但是违法主体已经注销或死亡且无继受主体，或者现场条件已不具备再次取证的可能性。上述判断标准，在行政机关主动撤销自己作出的具体行政行为时也适用。 行政机关重新作出具体行政行为特别是行政处罚应该从哪个环节开始？关键是看原处罚决定被撤销的原因是什么，对于因主要证据不足被撤销的，说明行政行为的理由、客观动因和法定要件事实不充分，意味着行政行为认定的事实不能确定，至少存在合理的疑点，行政机关应当从立案开始重新组织调查取证；如果因适用法律、法规错误的，在哪个环节出现就在哪个环节开始纠正，如果作出的原具体行政行为程序合法，且重新作出的行政行为不涉及对事实重新认定的问题，从节约行政成本、提高行政效率、方便当事人的角度考虑，不必从立案开始重走一遍流程；对于因行政机关违反法定程序被撤销的，同样看是在立案、调查取证、案件审查、告知和听证、作出决定哪个环节出了问题，能否通过补正使得原本残缺或违法的程序变为完整和合法，如果行政程序经过行政机关补正，不再影响整个行政程序的合法性并使得行政程序更加完备时，没有必要重新完成所有的程序。 虽然，本案中原行政处罚是因为适法错误被判决撤销，那么，区环保局重新启动处罚程序后有无必要补充调查？我认为，由于原现场调查已经过去了一年多时间，现场情况可能出现了新情况新问题，对于重新作出行政处罚以及行政命令难免不产生影响，为了提高行政处罚的准确性和可执行性，再次进行现场调查有其必要性。 三、重新作出处罚决定能否“加重”或“增加”对当事人的处罚？ 在行政诉讼过程中，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第五十五条规定：人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。在行政复议过程中，《行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。” 在行政诉讼过程中不得加重对原告的处罚以及行政复议中的“禁止不利变更”原则，都是现代法治为规范行政诉讼和行政复议程序的一项基本原则，是为了解除当事人“不敢告”的思想顾虑，体现程序正义、诉辩平衡以及权利对权力的制约。 但是，对于本文讨论的法院判决撤销或行政机关主动撤销原处罚决定，行政机关重新作出的，能否“加重”或“增加”对当事人的处罚？目前的法律并没有明确性的规定，对此，我认为应区分情况进行处理： 第一，基于原处罚决定认定的同一事实和理由，一般不得加重处罚，也不得增加处罚的种类。 如果行政机关重新作出具体行政行为时随意加重处罚，不仅将导致当事人希望通过上述程序保护自己权利的目的不能实现，还有可能因为而给自己带来更为不利的法律后果，让当事人承担了更多本不该承担的诉讼或复议风险。如此一来，必然造成当事人宁愿选择被迫同意也不愿提起诉讼或复议的尴尬局面，从而导致行政诉讼和复议制度形同虚设。 第二，在原处罚决定确为错案、不加重处罚违反法律法规强行性规定等特殊情况下，基于同一事实和理由，可以作出比原处罚决定更重的处罚，但应考虑法的安定性。 理论和司法实务均认为，行政处罚属于不利行政决定，即使违法也没有授予当事人利益，所以，不存在信赖利益保护问题。③如果原处罚决定确为错案，比如，低于法定处罚幅度实施处罚、对作为处罚基数的排污费计算时漏列污染因子等，原处罚决定可以撤销，但应考虑以下几个因素，一是法的安定性，是否一定要破坏稳定既成的法律关系，二是当事人是否有过错，比如，是否存在欺骗、胁迫、贿赂等行为致使行政机关做出错误决定，三是时间限制，避免法律关系一直处于可能变动的状态中。④ 第三，对于原处罚决定中漏罚的违法行为，不属于同一事实和理由，新的处罚决定可以一并实施处罚，⑤但是，行政机关同样应该反思。 行政机关不得因当事人申辩、复议、诉讼而加重处罚，但是，对于原处罚决定漏罚的违法行为实施处罚不应受“禁止不利变更”原则的约束，否则，将使得重新作出的处罚决定仍可能因违反法律法规的强制性规定再次成为错案，也有可能损害公共利益或第三人的合法权益，甚至有可能被检察机关、监察机关追究责任。但应看到，行政机关应维护行政行为的确定力，不得随意变更、撤销生效行政行为。对于上述第二、三种情形，虽不违反相关法律规定，但确实有违行政机关的公信，在行政执法中，应提高执法水平和执法质量，尽量避免执法错误。 ①浙江省嘉兴市中级人民法院（2011）浙嘉行终字第2号《行政判决书》。 ②福建省福州市中级人民法院（2014）榕行终字第114号《行政判决书》。 ③章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年2月第1版，P179；浙江省台州市中级人民（2015）浙台行终字第222号《行政判决书》中一审法院认为，信赖利益保护的对象是公民、法人或其他组织的合法利益，原告存在未取得施工许可证擅自动工建设的违法事实，不存在原告值得保护的信赖利益。二审法院同时认为，行政机关发现原处罚决定存在错误自行纠错，并不违反禁止不利变更原则。 ④章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年2月第1版，P176-178；上述（2015）浙台行终字第222号《行政判决书》所涉案例为：原处罚决定于2007年作出，2014年行政机关原负责人因滥用职权罪被追究刑责，检察机关建议行政机关对原处罚决定予以纠正，时间之长，值得商榷。 ⑤也有观点认为，为了避免违反“禁止不利变更原则”，新发现的违法事实可以另案处理，见晏山嵘：《行政处罚实务与判例释解》，法律出版社2016年1月第1版，P516。 作者：李加祥 |
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