 汤啸天/上海政法学院编审 目次  一、对风险的基本认识与界定 二、“以风险为中心”的公共安全管理核心是管控风险源 (一)以人为本是全方位立体化公共安全网建设的核心 (二)以风险为中心的应急管理基础能力建设函待加强 (三)发挥法治建设与大数据应用的互相促进作用 三、“以风险为中心”的公共安全管理机制的建立 (一)以事件与以风险为中心的公共安全管理异同分析 (二)“以风险为中心”公共安全管理的制度举要  文摘 一、对风险的基本认识与界定 “风险”一词，通常的解释是指可能发生而又不确知的危险。风险既是不以人的意志为转移的客观存在;风险又是可以管控的，人类不是风险的被动接受者而应当是主动管控风险。作为风险的主动管控者必须正确地认识风险。笔者以为，风险是人类社会发展和科学技术应用所带来的伴随现象，只有深刻认识风险与社会发展、科学普及、技术进步的相伴相随的特性，我们才可能成为风险的主动管控者，这种特性也属于相关性或者说是关联性。而人们往往看不到风险与社会发展、科学进步相依相伴，在惜懂中认为“科学的也就当然是安全的”。在大数据时代，只要知道“是什么”，而不需要知道“为什么”。这颠覆了千百年来人类的思维惯例，也是探寻公共安全管理新机制的“线路图”。 在公共安全管理方面，绝大多数风险都是“多因一果”，“多因”就是众多、复杂的相关关系。风险管控的重点在于，通过人的主观努力，尽可能准确地进行风险预测，减少与风险有关的若干相关因素的叠加(即“管”)，消除若干因素叠加之中存在的“触发一瞬”(即“控”)。大数据的核心就是预测，就是通过对数据的深度开发提供信息，以减少或者消除不确定性。显然，预测是公共安全管理的基础性关键环节。如果说，大数据已经成为了新发明和新服务的源泉，在蓄势待发的众多改变中，公共安全管理的机制更新已经箭在弦上。大数据既为人类的生活创造前所未有的可量化的维度，也为全社会的风险管控提出了新的思路。我们必须确立大数据时代的学习观和方法论，积极回应社会发展、技术进步所带来的风险管控新挑战。随着信息技术的发展，完整的数据链正成为预测与管理事态的新走势。突发事件应对过程中也应充分利用大数据加强事件预防与处置，逐步形成“信息公开发布—大数据运用—风险沟通”的新流程。  二、“以风险为中心”的公共安全管理核心是管控风险源 以风险为中心的公共安全管理机制则是任何时间、任何地点、任何人员都必须承担的责任，只要运行到位就可以减少相当多社会成本，并且能在真正意义上取得主动。以风险为中心的公共安全管理机制侧重于提前发现潜在的风险隐患，进行风险识别、确认和评估，进而排除潜在的风险隐患，从而预防、规避、阻止公共安全危机和社会风险的发生;而对于那些无法及时排除的潜在风险隐患，进行实时风险监测、风险预测和实时跟踪评估，及时发出风险预警信号，从而将公共安全危机和社会风险消灭在萌芽状态或者尽量使公共安全危机损失减少到最小。 (一)以人为本是全方位立体化公共安全网建设的核心 我国突发事件处置应当向预防、准备，以及减轻灾害后果的方向转变;由单纯的减灾向减灾与可持续发展相结合转变;由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与以及法治保障转变;由以往单一地区、部门实施的工作向加强区域合作、协调联动、国际合作转变。 首先，明确政府各职能部门的应急管理责任。全面厘清政府部门之间的职能交叉问题，落实主管单位和主要责任单位，理顺多个部门共同主管同一灾害的职责分工，落实政府风险管理与评估工作的问责制; 其次，培养社会力量齐抓共管公共安全。发挥企业、行业协会等社会组织对于公共安全危机和社会风险的监管优势，搭建政府内外部相互协作运行的机制。 第三，构建“发现、定义、防范、抗击、转移、缓冲”等环节的风险管理具体制度和操作规范，确立普查风险源、风险评估和风险沟通等相关制度。第四，打破分割式、碎片化的“各管一摊”，实现政府职能整合，建立和发展更为有效的全面整合的风险管控体系，提高全社会风险管理整体水平。 (二)以风险为中心的应急管理基础能力建设亟待加强 人是公共安全管理中最主要、最活跃的因素，以人为本理应成为公共安全管理方法论的核心。互联网已经使得公众参与社会活动从来没有像这样直接和直观。大数据的归集与分析技术也已经使我们在物质空间之上，更加深刻地认识“人”的作用。 应当加强以风险治理为核心的应急管理基础能力建设，包括监测预警、现场指挥、应急救援、物资保障、紧急运输、通讯保障、恢复重建等各方面的能力。重大突发事件情景构建体系，是当前世界公共安全应急管理的前沿问题，一些发达国家已构建了12个重大突发事件情景。情景构建是开放系统，具有高度弹性和可持续改进性，应瞄准这一国际新前沿，提高应急管理水平。 (三)发挥法治建设与大数据应用的互相促进作用 大数据正在改变着世界，应当抓紧研究如何在公共安全管理中有效采集、整合、分析、共享大数据，厘清公权与私权的合理界线，形成公共事务共商、共享、共担、共处的问题解决机制，推进管理部门与民众之间的良性互动，真正形成政府主导、公众参与、多元协同治理的新格局。公共安全管理应当尽可能减少“人治”的因素，培育“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解问题靠法”的法治环境。 我国《突发事件应对法》出台以后，各级政府加强了对“突发事件”事中处理，改变了改革开放以来很长一段时间突发事件发生后政府束手无策的局面。应该说，这是应急管理工作取得的重要成就。但是，差距也是明显的。  三、“以风险为中心”的公共安全管理机制的建立 (一)以事件与以风险为中心的公共安全管理异同分析 以事件为中心的公共安全管理是过去式的应急管理。“关口再前移、主动管控”是以风险为中心的公共安全管理。为力争不出现重大风险或在重大风险出现时扛得住、过得去，这就需要公共安全管理的关口再前移、主动管控风险源，超前遏制重特大突发事件发生，构建“以风险为中心”的公共安全管理新机制。“以风险为中心”的公共安全管理是通过管控现存的危险源，从而实现管理未来的重特大突发事件的前瞻性举措。 “以风险为中心”的公共安全管理是通过管控现存的危险源，从而实现管理未来的重特大突发事件的前瞻性举措。“以风险为中心”的公共安全管理不仅要求明确各级政府的应急管理责任，全面厘清政府部门之间的职能交叉问题，落实主管单位和主要责任单位，理顺多个部门共同主管同一灾害的职责分工，落实政府风险管理与评估工作的问责制;而且要求政府积极培养社会中介力量，发挥行业协会对于公共安全危机和社会风险的监管优势，搭建政府内外部相互协作运行的机制。 构建“发现、定义、防范、抗击、转移、缓冲”的相关管理机制，以及确立风险源普查、风险评估和风险沟通等相关制度，实现政府职能整合，建立和发展更为有效的、全面整合的风险管控体系，提高风险管理整体水平。因此，建设“以风险为中心”的公共安全管理运作模式将为政府职能整合提供了绝佳的机遇。  (二)“以风险为中心”公共安全管理的制度举要 以风险为中心的公共安全管理是一个复杂的管理过程，有相当多的环节，也存在大量管理制度的制定。公共安全管理制度包括: 1.风险评估制度。风险评估制度是对隐藏的风险源及其发生的概率进行等级评定的制度。风险评估制度要求全面做好危险源的普查工作，还要全面做好薄弱评估与监控工作，风险评估机制落实还要强化政府对于危险行业的管制能力。match 2.回溯追踪机制。风险回溯机制是风险管理系统中最具有约束力和有效性的机制，它不仅将所有参与者聚集起来而且将相关责任体系明确了，从而促使利益相关者主动承担相关责任。建立风险回溯追踪机制需要两个前提条件:一是风险检测技术发展，二是保险体系成熟。 3.风险沟通制度。公共风险沟通就是通过协商和交流来交换信息，提供一种确实的证据来消除公民的担心和疑虑，以达到风险管理和民主化决策的目的。 风险沟通的前提是信息公开发布，但是，风险沟通远不是突发事件发生后信息公开发布而更加偏重于平时各种信息公开发布。总之，今日乃至未来的以风险为中心的公共安全管理过程中，人们已经不满足于信息公开，而需要更多风险沟通，让其了解事件来龙去脉。通过数据预测可能的风险，并用其与民众沟通，增强民众风险认知能力。 |
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