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如何走出与加处罚款相关的几个理解误区?

 0金色童年0405 2017-11-04

如何走出与加处罚款相关的几个理解误区

                

最近,我局遇到两个申请法院强制执行的案子,这两起案件均未下达加处罚款决定书,在是否对加处罚款或滞纳金(以下用加处罚款代指,见《行政处罚法》51条)也申请行政强制执行的讨论中,发现了几个理解误区,现就加处罚款或滞纳金及相关规定分析一二。

误区一:加处罚款或滞纳金是行政处罚。

加处罚款本身是对不履行行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定(《行政强制法》45条,目前工商部门涉及的就是《行政处罚法》中的罚款。)的违法行为的一种敦促手段,其实是对当事人违反《行政处罚法》的程序性规定的惩治措施,而不是对当事人违反实体法的违法行为的惩治措施。也就是说,加处罚款是行政处罚程序之后的延续,自逾期不履行之日起,行政机关可以启动加处罚款程序来敦促当事人履行行政处罚。至当事人逾期不履行罚款,产生了两个违法行为,一个是违反实体法的违法行为,应受到行政处罚,一个是违法《行政处罚法》的行为,应受到加处罚款的惩罚。比如:当事人违反公司登记管理法规的行为要用公司法来惩治,违反危化品条例的行为要用危化品条例来惩治。而当事人违反《行政处罚法》,不缴纳罚款,就可以用《行政处罚法》的加处罚款来惩治。

那么加处罚款是不是一种行政处罚呢?答案是否定的。《行政处罚法》规定,违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚,其立法本意是对违反实体法的行为进行行政处罚,而加处罚款是对当事人不执行处罚决定的一种敦促,是在行政处罚程序完结后才会产生的,所以作为一种行政处罚不合适,否则直接列举到行政处罚种类里了。而且,如果作为行政处罚,也应当履行行政处罚程序,显然,《行政强制法》出台前实施加处罚款,只有处罚决定书中的一句告知,没有履行行政处罚程序,也没有在处罚决定内容中列示。因此,在《行政强制法》出台前,我们只把它理解为一种“执行罚”就好。

加处罚款到底是什么性质呢?刚才说了,《行政强制法》之前的加处罚款,其法律地位不明确,而且只要一句告知就可以对当事人实施甚至比本次罚款更为严重的“执行罚”(如:天价滞纳金),太过草率。(这样不规范的行政措施散见于不同的法律法规,如:修订前的《企业法人登记管理条例》第32条,“登记主管机关可以按照规定程序通知其开户银行予以划拨。”强制法出台后,已经修改为按照规定程序申请人民法院强制执行。)但是通过多年的实践证明,加处罚款是起到一定的震慑作用的,可以促使一部分罚款缴纳,节约行政与司法成本,这也是设定加处罚款的意义所在。正因为它留之草率、弃之可惜的尴尬处境,所以《行政强制法》加以规范,将其列入行政强制执行,明确性质,规定程序,设置上限,非常审慎规范。

所以,《行政强制法》实施后,加处罚款是行政强制之行政强制执行。可见,之所以出现加处罚款是行政处罚的误解,一是它的名字中带有“罚款”二字,二是它出现在《行政处罚法》中,三是它与《行政强制法》相见恨晚。

误区二:工商机关没有行政强制执行权。

一说到强制执行,人们就很容易联想到人民法院的强制执行,然而自《行政强制法》实施后,这种思维就应当发生转变了。《行政强制法》第2条第3款规定:“行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”所以,强制执行并不仅指法院的强制执行。

《行政强制法》第12条明确规定了5项行政强制执行方式,外加1项兜底。其中,第(一)项就是加处罚款或者滞纳金。《行政处罚法》第51条(当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;)明确赋予了所有行政机关实施加处罚款或滞纳金的行政强制执行权。我们工商机关也在可以实施加处罚款或滞纳金的行政机关之列。

所以,《行政强制法》实施后,工商机关是具有行政强制执行权的。

误区三:对强制执行再申请法院强制执行,自相矛盾。

这个误解的产生还是来源于人们对“强制执行”的误解,在《行政强制法》之前,“强制执行”的含义就是人民法院的强制执行。所以,即便是《行政强制法》实施了,有些人按照这一惯性思维,还是将加处罚款等行政强制执行排除在强制执行序列之外,认为强制执行就是法院的行为。其实,此强制执行非彼强制执行,完整准确的命题是“对行政强制执行可再申请法院强制执行。”

  《行政强制法》实施后,有两种强制执行,一种是行政机关强制执行,一种是人民法院强制执行。刚才有说到,加处罚款是执行罚,是行政强制执行的一种,它是一种间接强制,要想罚款与加处罚款到位,必须实施存款、汇款的划拨,但这是直接强制的一种,在行政机关没有得到法律明确授权的情况下,应当申请法院强制执行。见《行政处罚法》第四十六:

行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日,经催告当事人仍不履行的,具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

(此处的“具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”是指实施划拨存款、汇款等行政强制执行,按照《行政强制法》,法律是可以设定行政机关实施划拨存款、汇款等其他的行政强制执行方式的。在本条中,加处罚款是行政强制执行,条尾的“强制执行”仍然是行政强制执行。)

  行政机关实施强制执行前,需要采取查封、扣押、冻结措施的,依照本法第三章规定办理。

(此处的“行政机关实施强制执行”还是指划拨存款、汇款等行政强制执行。)

  没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关,可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

(此处“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。”依然是指没有划拨存款、汇款等行政强制执行权的,至此,才出现了“应当申请人民法院强制执行。”还有这里的但书所指的“将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款”,也是一种行政强制执行。)

所以不能将行政强制执行和法院强制执行混为一谈,对于行政强制执行不能实现执行目的的,仍然需要申请人民法院强制执行。

  误区四:凭借处罚决定书可以向人民法院申请强制执行加处罚款

行政《行政强制法》实施后,加处罚款或滞纳金是一项行政强制执行,应当履行行政强制执行的程序,即《行政强制法》第四章第一节的一般规定和第二节关于金钱给付义务的执行的特别规定,催告~逾期不履行的做出行政强制执行决定~送达。(第45条规定的告知当事人的标准一般都在行政处罚决定书中列明了,可算做是告知程序。)如果没有履行行政强制执行程序,下达行政强制执行决定书,加处罚款并不当然生效。

所以在《行政强制法》实施后,对于当事人不履行罚款的,向人民法院申请强制执行时应分别情况对待。对于没有下达行政强制执行决定书(或加处罚款决定书)的,只能申请强制执行决定书中的罚款,对于下达了行政强制执行决定书(或加处罚款决定书)的,可以对罚款与加处罚款均提出强制执行。

误区五:不履行处罚决定时,所有的金钱给付义务金额均需加处罚款。

《行政处罚法》第51条第(一)项:当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:

 (一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

    (二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;

    (三)申请人民法院强制执行。

第(一)项是行政强制执行,间接执行,只针对罚款;第(二)项是行政强制执行,直接执行;第(三)项是法院强制执行,直接执行。这三项措施是并列可选的关系,而非递进,而且措词是“可以采取下列措施”,所以即便是对不履行罚款的行为没有加处罚款,也并不违法。

山东省德州市德城区工商局  姜淑萍

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