 导 读 2017年11月18日-20日，“2017中国城市规划年会”在广东省东莞市召开。在“让城市总体规划更有用”学术对话中，北京清华同衡规划设计研究院副院长王晓东做了题为“总规的时代需求和变革方向”的主题报告。 王晓东副院长基于自身多年从事城市总体规划的管理与实践经验，总结提出，总体规划包含“道”与“术”两个层面的内容。所谓“道”，指的是总体规划工作的基本工作遵循，包括基本理论遵循、基本技术遵循、基本政策遵循、基本政治遵循四个层次；“术”指的是城市总体规划调控意图实施的具体工具和手段，包括战略引领作用靠什么发挥，刚性管控职能靠什么落实。那么，道还是术出了问题呢？总体来看，总规工作基本现状格局是“有道，乏术”。 王晓东副院长首先回顾了总规改革的时代背景和需求。 1）城镇化快速扩张的局面出现重大变化，城乡间人口流动出现新苗头、新倾向 具体体现在：城镇化速度放缓，农村人口进城意愿大幅降低；全域旅游、特色小镇和美丽乡村建设推动乡村吸引力提升，局部地区出现乡村人口回流趋势；传统对三农问题的认知在逐步发生改变，大都市周边地区农村户口含金量在大幅提高；生态环境资源富集的川滇黔渝等后发地区，在城镇发展放缓和乡村快速提升的双重效应下，城乡差异逐步缩小。 2）城市建设的动力转换，城市发展建设的主要矛盾发生了根本性变化 具体体现在：房地产拉动、工业拉动、基建拉动难以为继，城市开发建设的传统动能正在消逝；有地不愁项目的局面，在很多城镇已不复存在，城镇建设用地大规模扩张的动力在逐渐减小；创新发展的新动能仍在培蓄中，城镇化的动力能否顺畅转换，决定着城镇化未来的整体长期走势。反之，快速工业化、快速城市化带来的低效工业用地、闲置用地、废弃用地，以及基础设施、公共服务设施建设滞后的短板，叠加城市扩张动力减弱的压力，推动城市发展建设重心出现了根本性的转折，城市规划要应对和解决的城乡发展建设矛盾和任务，亦随之出现了根本性的变化。 3）全面提升政府执政能力，成为中国当前重大时代命题 十九大报告在最后一条指出：党和国家当前的紧迫任务之一，是全面提升执政能力；公共治理的精准化、科学化、系统化、高效化、法治化，对城乡规划治理提出了新的要求；当前城乡规划行业，面对外部需求和内部压力的双重挑战，必须与时俱进，把工作重心转向城乡规划治理“能力建设”。 4）新一轮全球科技创新浪潮给城乡治理带来历史性、革命性的机遇和挑战 超级计算机和云计算技术提升了城市智能化管理的集中控制能力；量子通信技术提升了城市智能化管理的信息传递和即时反应速度；物联网技术实现了万物互联；大数据技术支撑了科学决策；“CIM ”技术实现了城市全息化模拟仿真；人工智能技术重构了城市治理的行为模式。 5）生态资源环境保护和城乡开发建设间的矛盾，接近或突破了临界点，粗放发展模式难以为继 具体包括：水、土地、能源的快速消耗导致资源难以为继；大气污染、土壤污染导致环境难以为继；水土流失、土壤沙化、湿地退化、植被破坏等导致生态难以为继。因此，保护和修复生态资源环境，不能只是城市总体规划内容中的一个篇章，而应转化为规划的核心和主线。 在认清城市总体规划改革的时代背景和需求的基础上，我们需要明确城市总体规划改革的思路和方向。 1）需要加强战略引领，确立总规“城市中长期发展建设大纲”的工作地位 总规应该确定城市发展的定位和中长期发展战略、总体目标；应该确定城市建设的核心价值观、基本行动纲领和整体行为准则；应该确定全市空间资源配置的宏观政策导向和决策基准。作为一个城市的总体规划，其“战略引领作用”能否切实有效发挥，关键在总规能否在实际工作中成为城市发展建设进程中各行业、各部门的基本工作遵循和依据。 2）强化刚性管控，确立总规在城市层面空间资源配置职能的“唯一性” 要做到两个“杜绝”，其一是杜绝“多部规划管同样的事”，包括：总规与土地规划、主体功能区规划的职能重合；总规与生态、资源、环境保护类规划职能重合。其二是杜绝“多层级规划管同样的事”，包括：区域规划（城镇体系规划）与总规之间内容的重叠；总规和控规之间内容的重叠。 3）做好总规实施管理的政策工具和技术工具设计 发展备用地应转化为应对城市发展不确定性和变化的弹性适应工具；城市开发边界应转化为控制城市发展地域、遏止城市蔓延的管控工具；生态红线应为保证生态资源环境本底的刚性管控工具；三生空间应为监督全域空间资源开发利用的政策工具；指标体系应为引导、控制和监督考核总规执行绩效的指标管控工具。总规不仅要编制上述内容，更要通过制定配套法规和管理办法，使之成为总体规划实施和管理的政策和技术工具，有机嵌入到日常规划管理工作中，确保总体规划管控意图的有效落实。 4）以面向实施和服务管理为核心导向，全面改革总体规划成果体系和内容表达 面向审批和监督机关应报批内容要点；面向政府、相关部门应提交城市发展建设大纲；面向规划管理部门和专业群体应提交文本、总规图则、条文说明、技术论证报告；面向公众应制定和发布城市发展愿景的大众化语境展示。 5）全面提升包括总体规划在内的城乡规划智慧化、智能化工作水平 具体包括：城市现实的全息化、即时化展现；问题的精准识别；大数据和集成化信息平台支撑下的动态化、即时化规划方案拟定；规划方案实施效果的真实仿真模拟和预评估；智慧城市平台支撑下的总规智能化实施和管理。 6）明晰“总规”和“控规”在 “建设用地管控”职能上的权责 总规确定集中建设区用地范围，定集中建设区内土地的主导功能，控规应确定集中建设区内土地的使用性质和控制指标。总规图中的地类色块，其政策内涵是相应片区的主导功能，而不是地块用地性质。总规的规划建设用地管控是“功能控制”，而不是用地属性控制。这是总规建设用地总图和全覆盖的控规拼合图的本质区别。总规“定土地使用性质”既不合理，亦不合法。不合理体现在脱离了总体规划的核心功能定位和主要职能；不合法体现在总规的决策程序不支持对地块使用性质的最终决策，而只能大致对中心城区不同片区土地的未来使用功能做出初步谋划和预控。因此，明晰权责，是解决当前总规和控规冲突的基本前提。 王晓东副院长最后阐述了，上述体会和认识来源于他在清华同衡近年来的研究和实践，包括： 部省课题： 1 城市总体规划制定的审查要点和行政要求研究——住建部 2 城市总体规划强制性内容划定和实施管理办法研究——住建部 3 城市总体规划指标体系研究——住建部 4 基于战略性总规实施的规建管一体化研究——广州规划国土委（住建部总规改革试点） 5 随州市城市总体规划编制改革试点研究——湖北省住建厅 院内持续研究： 1 城市总体规划编制改革创新研究 2 基于GIS平台的总体规划编制技术平台升级 3 大数据支撑下的大尺度空间规划研究平台建设 4 基于CIM的城市规建管一体化平台建设
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