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原创 2017-11-25 中青报·中青在线 附：【360问答】《行政强制法》第43条设置旨意 2004年宪法修正案明确规定国家尊重和保障人权，自此人权保障作为宪法的基本原则以制定法形式确立下来。而作为宪法这一原则践行者与布道者的《行政强制法》，在总则第一条中述明保护公民、法人和其他组织的合法权益作为该法设定和实施的目的，并且人权保障的精神已渗透至整个法律条文始末。其中第43条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，这一条尤为受到众多学者的褒扬和推崇，并被称之为人文行政的表征。从该条透射出的两组基本关系的博弈（公民权保障与行政权限缩，个人利益凸显与公共利益隐退），足以为该条款设置之目的提供强有力的注解。 （一）公民权保障与行政权限缩 在行政活动中，行政相对人之公民权主要关涉行政参与权、行政收益权以及行政保护权，而行政主体之行政权大致涵盖行政立法权、行政决定权、行政制裁权、行政命令权等。行政权与公民权的关系，是行政法与各种社会利益的联结点，是行政法所要调整的基本关系。[2]理论上来看，如若将两者放置于天平的两端，在倚何者为重的天平上无外乎三种类型：行政权重于公民权；行政权轻于公民权；行政权与公民权轻重相当。这三种权能型构大致与作为行政法学理论基础的“管理论”、“控权论”、“平衡论”相契合。“管理论”主要流行于前苏联、东欧国家和我国的计划经济时代，控权论盛行于英美国家，并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论。控权论者强调行政法的目的是限制和控制行政权，以保护私主体的权益，正如英国行政法学者韦德将行政法的内涵界定为“控制政府权力的法”。控权论主要是批判性的，虽然基于分析英美的历史与经验的基础而提出的，但可惜未能很好地分析中国的历史与经验。[5]相较而言，平衡论所倡导的既要保障行政权有效实施，又要防止行政权滥用以及违法行使，以保护公民权的理念，更能契合当下行政法治的实质精神与中国行政法制之现状，有着较强的生命力。《行政强制法》第43条便是平衡论之公民权保障与行政权限缩的例证。 夜间以及节假日禁止行政机关强制执行的规定，是基于一般民众正常的最起码的生活作息安排和基本的休假考量，即为了尊重和保障宪法所规定的公民的休息休假权[6]。该权利是公民的基本人权，行政强制执行之时间限制正是宪法所允诺的基本人权之休息休假权在部门法的落实和体现。尽管可能有人就休息休假权所负载主体，谓之劳动者，非一般意义上的民众。而《世界人权宣言》第 24 条规定：“人人有享受休息和闲暇的权利，包括工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利。”可见休息休假权是一种基本人权，并应在我国宪法中做广义解释。以此逻辑顺延，行政机关在行政活动中恶意侵犯、故意懈怠甚至藐视行政相对人之基本人权的行为，都应归于无效或者违法。兹强制执行时间限制的规定，表象则是对行政主体之行政权的禁锢和束缚，实然则是对公民权维护和保障的直接回应。该条第一款但书之情况紧急的除外规定，主要是顾及严重危害人身安全与财产安全等突发事件发生时，必须存在客观合理的理由相信需要即时强制的情形。此时，作为人类自然法上权利的生命、自由、财产与人类休息休假权相较而言，生命自由权是休息休假权的前提和基础，休息休假权是生命自由权的派生或者衍生权利，无生命自由何谈休息休假，对前者保护的价值远胜于后者，故两者出现冲突之时，生命自由财产权的保障应居于首位。出现紧急情况之时，基于民众生命权、自由权、财产权的保障紧迫需要，通过适当地限制行政管理紧急权适用的时间和空间范围，能够在行政管理职责和联邦宪法第四修正案的权利保护之间维持适度的平衡。 《行政强制法》第43条第2款关涉的居民生活界域下“拒绝给付”禁止之规定，也是贯穿该法制定过程始终，所要达成的保障公民权与限缩行政权之立法目标的明证。有尊严的生活预示着人是社会关系的主体，是全部社会生活的归结，满足人的最低限度的物质生活和精神生活是现代意义生存权的基本要求。水、电、燃气等资源是现代社会人类生活之必需，既是维系生命体征之工具，又是保障有尊严的健全人格之依托。这些资源已成为现代生存权实现的应有之义。诚然，生存权是公民权的当然内容，易言之，生存权是公民权最为基础和最为根本的权利，在行政活动中，必将予以先行保护。因此在该条款中，拒绝给付之禁止的断然规定，足以彰显立法者对公民权保障的态度和对行政权侵袭遏制的决心。 （二）个人利益凸显与公共利益隐退 从功利主义而言，法律是作为利益的诸多调节机制之一而存在的，行政法也不外乎于此。行政法学之所以能成为一门独立的部门法学并得以不断发展，是由特定的利益关系决定的，该利益关系就是一定层次的公共利益与个人利益关系。纯粹法学派创始人汉斯。克莱森（Hans Kelsen）曾说：整个法制度不过是公益之明文规定。传统意义上的行政法，尤其是警察国家时代的行政法，俨然是公共利益的化身，一切行政活动的要义是为了保障和实现公共利益，个人利益缺乏独立性并完全让位于公共利益。 “国家或其他公权力行为应重视公益，已成为行政法上的重要原则，且居于宪法层次之效力。国家或其他公法人之机关所为之行为，不论以公法方式或私法方式为之，必须以达成公益为目的。”对公共利益的推崇和膜拜，对个人利益的漠视甚至摒弃，是传统行政法的显著特征。冠以福利行政、服务行政之名的现代行政法，对公益与私益保护的不公平状况有所改观。两者位于权益保障天平两端之倾斜度，逐步趋于平缓，即为个人利益凸显与公共利益隐退。 作为给付行政时代产物的《行政强制法》第43条，有关执行时间限制性规定以及拒绝给付的禁止性限定，可以不难解读出立法者设计该条款的终极考量，即为行政相对人争取最大限度的可期待利益，尽管孜孜以求所企及的个人利益实现之路极有可能伴随着公共利益的微量克减。行政强制执行的时间中，把夜间和法定节假日予以排除，主要还是念及行政相对人在此时间内权益应予以充分保护，以体现此次《行政强制法》制定的宗旨。而值即时强制情形之紧急情况出现时，不受夜间和法定节假日的时间约束，可直接予以行政强制执行。此种立法设定路径，显然是在充分衡量行政主体与行政相对人所要达成利益何者应当优先考量的基础上，为了避免因紧急事由出现所引发的人身安全、重大财产等权利受侵害之虞，对行政主体所要实现之利益，不受时间限制，予以强制达成。申言之，该行政过程应该遵循狭义的比例原则，即“行政机关采取的行政手段所造成的损害，不得与欲达成行政目的之利益显失均衡”。并且应当做到“行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益”。故此，《行政强制法》第43条第1款的立法要旨在于优先保护个人权益，兼顾公共利益。 承接上述论析，《行政强制法》第43条第2款拒绝给付限制之设定，也是在衡平个人利益与公共利益两种法益的基础上，凸显优先保障民众私益的价值取向，与此同时，从立法技术理路上，对行政机关的拒绝给付行为，予以禁止性规定，并在有限的范围（居民生活领域）内加以限定。申言之，一定程度可以解析出以往对公益无限制纵容的现象可得到有效约束，并可预见，未来行政法对公共利益的过度推崇现象将逐步隐退。 |
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