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乡镇是中国农村地区的基层行政建制单位，在我国乡镇制可谓源远流长。 说到乡，要从县制说起。春秋时期，楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制作为地方政权开始逐渐推行于内陆。战国时期，县的设置已较为广泛。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。秦汉时期，县分成若干乡，乡下有里，里下有什伍组织。因此说，乡建制，萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉时期。 镇最初的含义是指“一方之首山”，即一定区域内最高最大的山。由于这些山上通常驻有兵马，是一方镇守要地，所以“镇”逐渐被引申为镇压、镇守之意，引申为派兵驻守的地方，成为区域概念。镇作为行政建制单位始于北魏。唐代沿袭了这一建制，史称藩镇或方镇。北宋初年，镇开始有定期的集市和商店，有了一定的辖区，下设街、巷，已近似于县以下的地域性管理单位。清朝末年，作为现代行政学意义上的基层行政建制单元的镇开始形成。1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》以城乡分制为原则，规定府、厅、州、县治所驻地为城，城外的市镇、村庄、屯集，人口满5万者设镇，其余为乡。1929年国民政府修订的《县组织法》将乡镇作为行政区划建制首次列入法律。1939年国民政府公布《县各级组织纲要》确定乡、镇同为县以下的基层行政单位。 中国共产党对农村乡级政权建设的探索和实践，可以追溯至20世纪20年代。在乡镇政权建设方面，大体上有第一次国内革命战争时期的农民代表大会、土地革命时期的乡工农兵代表大会、抗日战争时期陕甘宁边区参议会和解放战争时期的乡人民代表会议的四种形式。 新中国建立后，1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，第一次规定乡（行政村）设人民代表会议和人民政府，由此确定了乡镇政权的基本构架。1954年9月，一届全国人大一次会议审议通过的我国第一部宪法，明确规定实行“乡、民族乡、镇”的建制。其中，第53条规定“县、自治县分为乡、民族乡、镇”；第54条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”，人民委员会即人民政府，是人民代表大会的执行机关，是国家行政机关；第57条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年”。这是第一次以根本大法的形式把“乡、民族乡、镇”明确为我国最基层的政权组织，标志着我国农村基层政权的初步定型。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国共有120,753个乡、镇政府，其中乡政府117,081个，镇政府3,672个。同时，“乡、民族乡、镇”的称谓和建制也延续至今。 1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年，全国共建人民公社74,771个。后来经过不断调整，到1982年，全国共有人民公社54,352个。 1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生 。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社，建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91,590个乡、镇人民政府。 街道，原义指两边有房屋的比较宽阔的道路，在行政学中则是指一个区域，是城市基层组织。中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期，1930年5月，民国政府重新颁布的《市组织法》规定，市分行政院直辖市和省辖市两类，市的基层实行“闾邻制”。1933年重修的《市组织法》将“闾邻制”又改为“保甲制”，“市以下设区，区之内编为保甲。”据 1930年7月民国政府公布的组织法，县下面设区，区的下面为“村”、“里”，在村、里的下面所谓“闾邻制”，即25家为1闾，设闾长，闾的下面为邻，5家为1邻，设邻长。1933年重修的市组织法，将“闾邻制”改为“保甲制”，所谓“保甲制”，即以户为单位，十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长。 1949年全国解放，中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。1950年 11月政务院公布的《大城市区人民政府组织通则》第一条就规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。1954年9月通过的《宪法》规定了在直辖市和较大市之下设置区一级人民政府。 保甲制度取消后，基于当时严峻的基层管理需要，各城市纷纷成立了诸如防护队、防盗队、居民小组、中心小组（在居民小组之上）、居民委员会等名目不同的居民组织。直到1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》之后，才统一将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会，并将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。 处于维护新生政权稳定，加强对城市社会控制并进行有效管理，中国共产党成功地通过制度化途径将新生的城市政权组织延伸到街道，在街道建立起组织，并将街道组织作为对城市社区实施社会控制的重心。 在1954年12月以前，各城市的市政当局对街道组织建设各行其是，没有形成一个统一的模式。就全国各城市的街道组织形态来看，大致有三种类型：一是设街政府，为城市基层政权；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。 1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5 万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3 人至7 人，其中妇女干部1人。并且规定了街道办事处的职责任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。 至此，国家通过立法形式对街道办事处性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定，街道办事处建设开始走向了制度化稳定化发展轨道。街道办事处的普遍建立，标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构已初步形成。 人大街道工作机构发源于山东济南。1995年，济南市人大常委会党组提出在街道配备一名干部负责街道代表联络工作。济南市委同意了这个意见。1996年上半年历下区率先在街道建立了人大办事机构，接下来4城区的50个街道全部建立了人大工作机构（名称为街道人大办公室）。1999年济南市人大常委会对街道人大工作机构的设置情况进行了调研，随即召开会议予以支持，并对机构建设提出了规范性要求，包括统一名称、统一标识、建立制度，落实经费和办公设施等。 人大街道工作机构继起于山西太原。1998年山西省太原市小店区人大常委会从人大工作在街道与乡镇之间的对比中，认识到在街道层面建立人大工作机构的必要性和重要性，拟定了在街道建立人大工作委员会的意见，报经区委批准于当年7月实施。随后，另有两个区迅速跟进。山西省人大和太原市人大给予充分肯定，于2000年先后召开人大工作会议，作为经验进行推广。2001年6月太原市出台了相关地方性法规，报请省人大常委会批准实施。 人大街道工作机构跟进于北京。北京市最早建立人大街工委的是东城区。著名人大制度研究专家、北京市人大制度理论研究会副会长席文启在所著《人民代表大会工作十五讲》一书中写道，1999年初，我上任东城区人大常委会主任，2000年春派人到济南和太原考察，回来后向区委作了报告。同年5月，把建立人大街工委写进了区委关于加强和改进人大工作的决定。从2000年8月试点到11月铺开，在10个街道全部建立了人大街工委。 随后设立街道人大工委的做法在全国大中城市迅速推广开来。 各地普遍设立街道人大工委的做法促使全国人大常委会对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了修改。2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过将《组织法》第五十三条增加一款，作为第三款：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。” 这样，从立法上解决了街道设置人大工作机构的法律支撑问题。 |
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