|
引言 随着最高人民法院下发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(以下简称“《工作纲要》”)，解决执行难已经成为各级人民法院在全面推进司法体制改革背景下的中心工作之一。作为《工作纲要》中明确列举的用以解决执行难的工作机制之一，财产保全被赋予“以保全促调解、促和解、促执行，从源头上减少进入执行程序的案件数量，降低申请执行人权利落空的风险”的重要期待。 “执行难”作为一个问题被正式提出大约始于20世纪80年代后期，时任最高人民法院院长郑天翔在1988年向全国人大做工作报告时首次提及，经济审判工作中最为突出的问题是判决难以执行。无独有偶，当年最高人民法院工作报告中明确提出解决执行难的唯一方案就是及时“采取诉讼保全措施”，为执行创造条件。 财产保全一直是国内学界关注的热点，既有学术成果对财产保全的基本概念与性质、程序保障要求以及制度功能最大化均有颇为深入细致的讨论与研究。不过，作为最高人民法院较早提出的用以解决执行难的重要工作机制，财产保全在司法实践中的运行情况究竟如何、是否对解决执行难有所助益仍需要进一步加强研究。通过对G省、B市等地若干个基层人民法院、中级人民法院相关司法实务情况的调研，笔者提出“裁执一体化”程序操作模式作为在微观层面观察、分析财产保全制度运行效果的基本框架。“裁执一体化”模式以对财产保全对象的有效查控为目标，但实践中却形成了财产保全制度运行“低水平”均衡状态。为了探寻财产保全“低水平”均衡状态形成的内在逻辑，笔者将结合法解释学与实证研究的进路，依次讨论“低申请率、低裁定率、低执行效率”与既有制度规范、司法资源以及解决执行难政策性目标之间的关系，分析“低水平”均衡状态何以形成和维系。最后，在技术条件上引入网络执行查控系统并在制度条件方面推进执行体制以及法院内部人员分类改革的背景下，尝试提出改革财产保全“裁执一体化”模式的可行路径。 一、“裁执一体化”：财产保全的程序操作 财产保全制度的预设功能主要是在债务人尚未有防备的情况下，通过快速控制财产的方式确保将来生效裁判的实现。实践中，只要财产保全裁定能够得到顺利的执行实施、查控到足额财产，那么，本案诉讼便更容易通过和解、调解等方式化解，进而从源头上减少进入执行程序的案件数量；退一步来说，即便本案诉讼未能通过调解等方式妥善化解，由于查控到了足额财产，将来生效裁判的执行一般也较有保障。在此意义上，不论是化解纠纷还是保障生效裁判执行，财产保全预设功能实现的关键就在于能否及时、有效地查控到保全对象。在微观层面，《民事诉讼法》以及相关司法解释并未对财产保全制度具体程序操作作出明确规定。围绕着“查控保全对象”这一目标的实现，财产保全审判、执行程序司法实务形成了一种相对稳定的“裁执一体化”程序操作模式。 所谓“裁执一体化”模式是以有效查控保全对象作为贯穿财产保全立案、审判、执行实务操作的主要目标，财产保全案件的审理更加侧重于判断财产保全裁定有无执行到位的可能；财产保全立案、审判、执行的程序构造也因此更为紧密和集中。2016年底公布并实施的《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》(以下简称“《关于办理财产保全案件若干问题的规定》”)的部分条款也可以被视作对实务中“裁执一体化”模式的接纳和确认。具体而言，“裁执一体化”模式的主要特征大体上可以从财产保全案件的审理对象以及立案、审判、执行程序构造两个方面予以体现。 其一，“裁执一体化”模式的核心特征是财产保全案件审理对象的“可执行化”倾向，即法院将作出财产保全裁定后能否有效执行、进而查控到保全对象作为办理财产保全案件的主要目标。 应当说，《民事诉讼法》第100条、第101条对财产保全案件审理对象的规定虽然“简略”但仍属清晰、明确，不论是“可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行”还是“情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害”都明确指向的是，法院在财产保全案件中应当审理出具保全裁定的必要性。不过，一直以来的司法实务操作以及最高人民法院相关司法解释实际上“扩大”了财产保全案件的审理对象。按照《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第1条规定，法院审理财产保全申请应当主要围绕以下内容展开：明确的申请人与被申请人、请求事项和所根据的事实与理由、请求保全数额或者争议标的、明确的财产信息或财产线索、符合要求的担保等。一般而言，申请人与被申请人的信息、请求事项以及请求保全数额等均较为明确，亦无需过多审理。司法实践中，能否提供明确的财产信息或财产线索、提供符合要求的担保往往成为财产保全案件审理的重要内容。同时，由于对保全必要性——即保全申请所依据事实与理由的审理，往往因缺少明确的判断标准显得可操作性不强，实务操作中不乏以提供财产信息或财产线索的明确性等可执行判断取代对保全必要性审理的做法。因此，在具体程序操作过程中，提供财产信息或财产线索以及提供符合要求的担保逐步成为财产保全案件审理的“主要”对象，而作为法定审理对象的保全必要性反而有被“边缘化”趋势。其中，提供财产信息或财产线索的明确与否直接关系到针对保全对象的执行实施能否有效到位，因而显得更为重要。 其二，除在个别基层人民法院的派出法庭，法院内设机构层面的立案、审判、执行分立基本上已经得到严格的贯彻落实，不同程序阶段的功能和权责也有相对清晰、明确的区分。不过，对于财产保全案件而言，“裁执一体化”模式另一重要特征即表现为立案、审判、执行程序衔接的紧密性。通常来说，对申请人提供财产信息或财产线索等的“可执行化”判断贯穿了财产保全案件立案、审判和执行等各个阶段。 具体而言，诉前、诉中财产保全分别由立案、审判机构受理和审理，故财产保全案件的立案、审判阶段本就不存在严格的区分。如果申请人不能提供明确、具体的财产信息或财产线索，即使其能够疏明存在实施财产保全的必要性，那么，立案、审判机构也很可能会考虑到该保全案件不具有可执行性而直接拒绝接收申请材料、不予立案。相反，如果申请人提供了准确的财产信息或财产线索并且符合其他申请条件，立案、审判机构多半会在立案的同时出具财产保全裁定并交付执行，再视被申请人是否申请解除保全进而考量所采取保全措施的妥当性问题。 在执行阶段，毋庸赘言，财产信息或财产线索的明确、具体与否直接决定了执行机构采取查封、扣押、冻结等执行实施行为的有效性。这里需要特别说明的是，财产保全案件审判、执行机构分立与否对操作层面审判、执行程序紧密衔接影响并不显著。基于财产保全对于效率价值的追求以及方便审判管理和法官考核等因素考虑，实践中，仍有不少法院坚持由立案庭或审判庭法官从头到尾“包办”财产保全案件立案、审判、执行工作的做法。《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第2条对此类实务操作亦留了口子，规定立案、审判机构作出的财产保全裁定“一般”而非“必须”应当移送执行机构实施。不过，在“案多人少”现实压力以及“审执分立”改革的共同作用之下，为了减少员额法官对“司法事务性工作”的时间投入，部分地区法院开始探索设立单独的财产保全中心或者在诉讼服务中心、执行局下设保全组，将财产保全执行权限从立案、审判机构剥离。即使采取“裁、执分立”的机构设置模式，以确保有效查控保全对象为目标的“裁执一体化”模式也要求财产保全执行机构与审理机构间必须密切沟通、协作才能顺利完成执行实施。重庆法院系统在实施财产保全案件“裁、执分立”改革后，执行机构更加强调立案、审判机构应当在财产保全立案、审理阶段明确财产信息和保全对象，做到财产保全裁定内容的具体化和清单化。可以说，有效地执行实施对准确、具体财产信息的依赖又进一步强化了立案、审判阶段对“可执行化”的审理和判断。 概言之，“裁执一体化”模式是以申请人提供的财产信息或财产线索作为重要的审理对象，统领财产保全案件的立案、审判阶段，并以财产信息或财产线索的准确、具体确保执行实施的“有的放矢”，从而实现有效查控保全对象的预定目标。 二、“低水平”均衡：“裁执一体化”的运行效果 作为微观层面的制度运行模型，“裁执一体化”模式直接服务于有效查控保全对象，进而为化解纠纷、保障生效裁判执行等财产保全预设功能的实现提供了稳定、可靠的“抓手”，优点十分明显。在制度规范层面，“裁执一体化”模式克服了抽象、原则性民事诉讼立法技术导致的可操作性不强等问题，从实用主义的视角对立法“漏洞”进行了弥补和合理解释。同时，由于操作标准相对明确，在法院内部政法编制有限、司法辅助人员不足以及法官人均结案数量普遍增长的背景下，“裁执一体化”模式不但能够有效地节约承办法官投入财产保全案件审理、执行工作的时间，而且由于在立案、审判阶段就对保全对象涉及的财产信息或财产线索进行严格把关，也进一步避免了执行实施的盲目与低效。 不过，与“裁执一体化”模式在个案程序操作层面带来的种种“优点”形成对照的是，财产保全制度的整体运行却陷入了一种“低水平”均衡状态。仅就直观现象考察而言，多数基层、中级人民法院财产保全案件收案数量在同年度新收一审民商事案件中的占比一般为10%左右。易言之，在全国范围内执行新收案件数量快速增长、清理执行积案反复推进的背景下，财产保全案件的收案数量占比使得其在多大程度上发挥了“解决执行难”的作用颇令人生疑。 具体而言，之所以将“裁执一体化”模式下财产保全制度运行称之为“低水平”均衡，可以从以下几个方面得到印证。 首先，“低水平”均衡意味着“裁执一体化”模式在相当程度上抑制了当事人或利害关系人对财产保全制度的必要需求。通过访谈法官、调取法院司法统计数据等方法，笔者发现，法官们一般在介绍财产保全案件时通常使用“适用比率”、“适用情况”等较为模糊的表述方式；记录于司法统计中的财产保全案件收案数量，往往也意味着这些案件是当事人或利害关系人提出了申请、法院出具了保全裁定并且得到一定程度执行实施的财产保全案件。当事人或利害关系人想申请而未申请，以及提出申请而被拒绝接受的案件数量究竟有多少，恐怕无人能够说清。不过，基于财产保全制度在规范层面的预设功能、个别金钱给付类案件的司法统计数据并辅以实证研究结果的比对，我们其实可以合理“猜测”出“裁执一体化”模式是否压制了财产保全制度的利用动机，进而产生了“低申请率”的现象。在规范层面，我们一般将财产保全的制度功能归结为如下两个方面：第一，财产保全直接服务于强制执行程序，因此，申请财产保全的本案诉讼必须具有给付内容可供执行；第二，财产保全对象是可以通过查封、冻结、扣押等强制措施予以控制的财产。简而言之，有申请财产保全可能的案件一定是以金钱或财产给付为内容的给付之诉案件。我们仅以司法实践中最常见的借款合同纠纷为例展开分析，2015年全国法院系统新收民商事一审、二审、再审案件1101万余件，其中，各种类型的借款合同纠纷案件236万余件，约占21.4%；同时，2015年，全国新收执行案件415万余件，其中，民商事执行案件349万余件。以某基层人民法院金融法庭受理借款合同案件和采取保全措施的情况作为参照，该法庭在1年零5个月的时间内，共受理金融借款、民间借贷等各类合同纠纷案件6381件，其中，采取保全措施(并非申请)的有1608件，采取保全措施案件占比为25%。虽然借款合同纠纷中债务人并不必然会选择转移财产、逃避债务履行，但实践中绝大多数的借款合同纠纷均为债务人未能如期履行还款义务而引起。特别是在民商事执行收案数量保持高位、可以申请财产保全的金钱或财产给付案件又不限于借款合同纠纷的背景下，一个保守的推断是，全国范围内有申请财产保全可能性的民商事案件占比理应高于现有水平。 再者，与抑制财产保全申请需求直接相关的就是，“低水平”均衡状态表现为立案、审判机构对财产保全申请应出书面裁定而不出裁定的现象并非鲜见。“裁执一体化”模式使得立案、审判机构在实务中形成了“没有财产信息或财产线索，出了保全裁定也没用”的观念，10%左右的收案数占比也意味着法院作出财产保全裁定也只有这么多。实务中，如果法院认为财产保全申请显无理由、没有保全必要，同时也不能提供明确的财产信息或财产线索，那么，拒绝接收申请材料而不出书面裁定尚且“情有可原”。但恐怕毋庸讳言的是，实践中对有保全必要性但无法提供明确财产信息或财产线索的财产保全申请，也有法官选择拒绝出具财产保全裁定，使得申请人的权利无法获得及时救济。 最后，财产保全制度“低水平”均衡状态的另一重要表现就是“裁执一体化”模式下查控保全对象的执行效率“不高反低”。“裁执一体化”模式虽然在个案层面上节约了法院的司法资源，使得执行实施更有针对性，但因为财产保全案件的“低申请率”、“低裁定率”，在整体“减少进入执行程序的案件数量”以及解决执行中“找物难”的意义上，财产保全制度却未能发挥其应有作用。退一步来说，即便是在个案层面，由于“裁执一体化”模式将提供明确财产信息和财产线索的义务主要课加给申请人，申请人提供的财产信息或财产线索也会存在错误或已经处于轮候查封状态，执行人员仅凭借申请人提供的财产信息清单进行执行实施经常会遇到不动产、特殊动产“名、实不符”，银行账户余额不足或已被轮候冻结多次等问题。 综上所述，“裁执一体化”模式固然为承办法官提供了较为明确的程序操作指引，也较好地契合了既有的制度条件和司法资源，但却在制度运行层面使财产保全陷入了一种“低申请率、低裁定率、低执行效率”的“低水平”均衡状态。对有效“查控保全对象”这一具体目标的过度追求反而使财产保全制度与“促调解、促和解、促执行”的解决执行难目标渐行渐远。 三、制度逻辑：“低水平”均衡何以形成 正如前两部分所述，财产保全制度运行实践中形成的“裁执一体化”程序操作模式既有着显著的优点，也存在着背离制度预设规范目的的不足之处。考虑到“裁执一体化”模式能够得到制度利用者——当事人或利害关系人以及法院自愿或非自愿地普遍接纳而未引起强烈的反弹或不满，进而形成“低申请率、低裁定率、低执行效率”的“低水平”均衡状态，我们仍有必要进一步探寻财产保全“裁执一体化”模式运行的现实基础，发掘“低水平”均衡达成背后的内在逻辑。 (一)低申请率——为何不申请财产保全 前文我们合理的推测出多数财产纠纷案件中都存在申请财产保全的可能性，但立足于财产保全申请人的视角，当事人或利害关系人不愿意申请财产保全首先可能意味着财产保全对其实现权利并无必要性，比如，相对人并无转移财产的行为或动机、生效裁判所确定的权利能够得到实现，自然没有必要去申请保全；又如对于仅涉及人身关系的婚姻、收养、抚养等纠纷，争议金额不大的劳动人事纠纷以及物权保护纠纷等，财产保全不论对纠纷解决抑或确保执行都无过多助益。不过，考虑到近年来新收执行案件数量的快速增长，以及最高人民法院不断强调通过信息化建设、执行体制改革等解决被执行人及责任财产查找难等问题，大抵还是可以得出实务中确有扩大适用财产保全制度现实需求的判断。那么，问题就转变成财产保全案件的“低申请率”何以形成？ 我们先可以尝试从规范层面对金钱或财产给付诉讼中当事人选择申请或不申请财产保全的“动机”进行初步解读。法院对财产保全申请通常贯彻的是单方、书面和密行性审查原则。虽然学理上对于财产保全的请求权基础、审查要件均有较为细致的讨论，但正如本文第一部分对“裁执一体化”模式的介绍，实务中法院在审理财产保全案件时主要关注的是申请人能否提供符合要求的担保和明确的财产信息或财产线索，保全必要性反而处于一种“次要”或补充性地位。具体而言，在相当长的一段时间里，不论是申请诉前还是诉中财产保全，很多法院均要求申请保全人提供与保全标的额等额的现金担保。学界对以提供担保作为申请财产保全审理要件的做法多持否定立场。 “保全不难，担保难”的现象引发多方关注，实务中以担保审查取代保全必要性审查的操作方式更是引起学界广泛批评。《民诉法解释》第152条重申了《民事诉讼法》第100条和第101条的立法原意，强调法院对担保方式和数额享有自由裁量权，各地法院也通过引入担保公司、保全责任险等方式降低要求当事人或利害关系人提供担保的“门槛”。在《关于办理财产保全案件若干问题的规定》实施前，部分地方高院出台的有关财产保全担保问题的规范性司法文件已经规定，银行、金融资产管理公司、法院援助对象、追索“三费一金”及劳动报酬的债权人等可以免于提供担保。 除了需要提供符合条件的担保之外，各地法院在司法实务中一般均要求申请保全人必须提供明确的财产信息或财产线索。对于当事人或利害关系人而言，在提供担保“门槛”显著降低的情况下，其提供明确的财产信息或财产线索的能力实际上决定了法院能否受理财产保全申请。提供财产信息或财产线索并非是《民事诉讼法》所规定的申请诉前或诉中财产保全的必备要件，不过，司法实践中各地法院要求申请人必须提供财产信息显然更加符合“裁执一体化”模式运行的内在逻辑：首先，财产信息或线索的准确程度直接决定了财产保全裁定的执行到位情况。若无明确的财产信息或线索，则财产保全裁定将成为具文。其次，财产信息或线索在学理上虽为申请执行要件，但我国财产保全制度中审判与执行程序系由法院依职权衔接。正如前文所述，贯彻“裁、执分立”改革的法院执行机构反而会对立案、审判机构在财产保全案件审理阶段查明财产信息提出更高要求。部分法院的规范性司法文件中甚至明确要求财产保全审理机构原则上应当作出特定性财产保全裁定，即裁定主文必须写明“查封某处房产”或“冻结某某银行账号”，以便后续执行。最后，法院通常不能为申请人提供财产信息的查询。一方面，负责财产保全案件审理的立案、审判机构本身没有通过网络执行查控系统查询财产信息的权限，技术上只有执行法官才能使用网络执行查控系统；另一方面，不少法官也认为财产保全裁定毕竟不同于生效裁判文书，申请人存在败诉可能性，帮助申请人查询财产在其败诉后可能引起种种诘难或风险，故而也拒绝协助查询财产信息。 简而言之，“裁执一体化”模式以“明确的财产信息或财产线索”作为财产保全案件的主要审理对象之一，导致了立案、审判标准的“高阶化”，使得财产保全对于当事人或利害关系人而言变得“难以接近”。 (二)低裁定率——法院何以作出裁定 “裁执一体化”模式之下财产保全案件的“低申请率”在相当程度上已经决定了法院作出财产保全裁定的绝对数量不会太多。在这里，我们仍然需要进一步分析作为审理对象的保全必要性与提供明确财产信息或线索之间的关系，易言之，法院在作出保全裁定时如何进行权衡和判断。 尽管学界一再强调保全的特别程序属性、并从程序保障等理论视域提出了保全审理、救济程序完善的立法论建议，但司法实务中仍普遍认为财产保全属于与送达、调查取证性质相同的司法事务性工作，应由司法辅助人员来完成。随着全国范围内民商事案件收案数量的快速增加，“案多人少”的矛盾在东部沿海和经济发达地区法院日益凸显，“跑保全”、送达和调查取证成为占用审判业务庭法官时间较多的“事务性工作”。特别是在实施立案登记制后，一线承办法官很少能够投入精力仔细审查财产保全申请是否具有必要性、申请人是否具有胜诉可能，反而更多依赖于对提供符合要求的担保和明确的财产信息这两项“可视化”的判断标准。在案件压力并不突出的内陆和经济欠发达地区，受制于司法辅助人员不足导致的“审、书倒挂”等原因，承办法官不得不事事亲力亲为，同样无暇顾及细致审理保全申请有无理由。 此外，一旦成功实施保全措施后，提醒申请保全人及时办理续行保全手续等事务性工作也会增加承办法官的工作量；特别在部分地区法院，审理财产保全申请的法官同时也要负责财产保全的执行和救济，导致法官更加不愿意作出财产保全裁定。在相当长的时间里，由于诉中财产保全长期没有单独的案由、“裁、执分立”模式下执行机构不便单独立执行案号，财产保全案件审理、执行的工作量均无法在法院内部考核管理指标体系中充分、准确地体现，承办法官也无动力向当事人释明申请财产保全。 在过去的司法实践中，法院对申请保全的必要性、胜诉可能性等要件几乎不予审理，“以担保取代必要的审查和申请人的释明责任”成为实务操作的主要方式。不过，随着引入财产保全责任险，担保提供在财产保全审理过程中的重要性已经显著降低。在财产保全案件审理过程中，围绕着是否应当出具保全裁定，“保全必要性”与“明确的财产信息或财产线索”之间的关系还有着更为丰富的展开。
在“裁执一体化”模式中，如果申请人提出的财产保全申请可以划入第一或第三象限之内，即“明确的财产信息或财产线索”与保全的必要性二者全有或者全无，那么，法院的程序操作非常明确：前者支持，后者拒绝。但如若处于第二或第四象限之下，法院是否会作出保全裁定则有较大的解释空间。 具体来说，如果财产保全案件属于第二象限的情况，即申请人可以提供明确的财产信息或财产线索，但对保全必要性的说明不足，那么，法院通常也会出具保全裁定，被申请人则可以通过申请复议、解除保全等寻求救济。其实，实践中构成解释论上的一个难题是对是否具备保全必要性的解释。最常见的问题就是抵押权人等法定优先权人申请财产保全是否具有必要性。在避免债务人转移或处分标的物的意义上，此类案件似乎并无采取财产保全措施的必要。加之此类案件的财产保全申请人多为银行、融资性担保公司、小贷公司等金融机构。金融机构在申请财产保全时一般不需要提供保全担保，而且抵押物等保全对象又明确具体、容易查控。已有部分来自司法实务的观点对此类案件是否具有作出财产保全裁定的必要性提出质疑。担保物权人申请财产保全为其能够“优先受偿”提供双重保障本身意味着实体法上优先权的实现可能会受到查封等执行实施行为效力的影响。实际上，由于在先查封法院对保全对象迟迟不予解封，担保物权等法定优先权的实现被拖延甚至落空的现象时有发生。虽然《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》中明确规定，“自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行”，但实践中仍有大量优先债权人积极申请财产保全以获得“首封法院”地位、便于权利实现。基于“首封法院”在执行程序中的重要地位以及财产信息的明确性，实践中，法院反而会对此类“必要性”模糊的财产保全申请予以支持。 财产保全案件落入第四象限的情况又有不同。“裁执一体化”模式的核心特征是以“可执行化”判断贯穿程序始终。正如前文所述，如果申请人不能提供任何的财产信息或财产线索，即便其能够有效疏明保全必要性，基于执行到位可能的现实考虑，法院也不会轻易出具保全裁定。然而，受到个案情况、乡土人情关系等因素的影响，“裁执一体化”模式也会在财产保全案件的立案、审判阶段做适度调整，使之更加符合实现个案正义的需求。具体而言，保全必要性判断与财产信息查明之间并非“截然两立”，相反，二者之间可以通过本案诉讼的真实维度加以“联通”。具体来说，立案、审判机构的承办法官虽然没有使用网络执行查控系统权限，却可以通过依当事人申请调取相关证据、出具协助调查函等方式补强申请人的“举证能力”，间接地协助申请人查明财产信息，从而保证作出的财产保全裁定在执行实施中必定有所“斩获”。此外，“裁执一体化”模式还会根据司法政策的变化进行灵活的调整，从而不至于过分压制当事人或利害关系人迫切、正当的诉求。例如，每到年底年初，从国务院到地方各级政府均会出台行政法规、地方性法规，要求或建议法院及时通过适用财产保全制度协助治理拖欠农民工工资问题。在此背景下，保全必要性已经超出了实现个案正义的范畴，“裁执一体化”模式中立、审、执程序的紧密衔接就会体现为主动开启网络执行查询系统、依职权调查财产信息或财产线索，从而贯彻“司法为民”的要求。 概言之，在“合理”抑制申请动机的基础上，“裁执一体化”模式以财产信息的明确性作为主要审理对象，同时，根据具体个案需要以及司法政策变化适度地对保全必要性进行扩张解释或将其“转化”为职权探知财产信息的正当性基础，从而确保“低裁定率”不会遭致更多质疑。 (三)低执行效率——法院可否做得更多 通过前述分析不难发现，“裁执一体化”模式对于财产信息或财产线索明确性“执着”坚守是有意义的，因为若无明确的财产信息，则保全裁定很难执行到位，申请人的权利实现亦无法保障。不过，整体上平均不到10%的财产保全收案数量对于解决执行难而言可谓“杯水车薪”。对于个案的保全执行而言，各地法院投入财产保全执行的人手普遍不足，“裁定采取财产保全措施的，应当立即开始执行”在实务中几成空文。以笔者调研的B市h区人民法院为例，该院保全组有法官及书记员共8人，但并非所有办案人员均能实际全职在岗参与保全执行工作。加之，申请人所提供的财产信息或线索虚实不一、分散各地，办案人员为执行财产保全裁定耗费的时间、精力往往是执行生效裁判的数倍。过分执着于申请人对财产信息或财产线索的提供义务，使得作出的财产保全裁定不仅数量不多，而且质量不高，进而使得执行效率在整体和个案层面都不理想，因此才达成了“低水平”之“均衡”。 近年来，在“一性两化”执行工作思路指导下，覆盖全国四级法院系统的执行指挥平台和网络执行查控系统基本建立起来，法院系统已经具备了较强的财产信息查明能力，那么，法院为什么不能够在审判、执行阶段协助申请人查明保全对象涉及的财产信息，提高执行效率，从根本上打破“低水平”均衡呢？ 《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第10条明确规定，“向人民法院提供明确的被保全财产信息”是申请诉前、诉中财产保全的必备要件；对于申请诉中财产保全“确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息”的，也应当提供“具体财产线索”。应当说，《关于办理财产保全案件若干问题的规定》对开放网络执行查控系统、乃至降低提供财产信息要求的态度如此“暧昧不清”并非单纯地避免陷入“能力越大、责任越大”的困境可以解释。正如前文所述，不少有多年财产保全案件审、执经验的法官在访谈过程中提出，除了此前网络执行查控系统仅对立为执字案号的执行案件开放等技术因素外，在实体案件审理尚未结束的情况下帮助申请人查询被申请人的财产信息或线索，风险太高、属于滥用公权，有违基本的程序正义要求。 程序正义的重要功能是“通过程序的正当化”，即通过利害关系者的程序参与、实质性的程序保障以及程序参加结果的展示促进裁判结果的可接受性。财产保全在制度性质上属于临时性救济程序，相较于程序保障完备、正当性充足的本案诉讼程序而言，临时性救济程序对效率价值的追求决定了其自身制度设计中必然存在程序保障和正当性不足的“先天顽疾”。不论是德国、日本以及我国台湾地区的假扣押、假处分程序，还是英美等国的禁令程序(injunction)，其实都存在同样的问题。只不过在这些国家和地区，临时性救济中存在的程序保障和正当性缺失可以通过要求申请人承担疏明义务、提供担保弥补疏明不足以及在发布保全命令或禁令后引入对抗制的救济程序等方式补足。反观我国的司法实践，“裁执一体化”模式本身使得提供明确的财产信息或财产线索、符合要求的担保已经取代申请保全的必要性、申请人的胜诉可能性等内化为财产保全案件的主要审理对象，在普遍引入财产保全责任险和担保公司的背景下，倘若法院再“不设门槛”地协助申请人查询财产信息或线索，那么，财产保全执行无异于成为申请人的“私人讨债工具”。换言之，在“裁执一体化”模式的立案、审理阶段，要求申请人一般性地承担提供财产信息的义务构成财产保全裁定得以作出并执行的重要正当性基础。法院依申请调取相关证据、出具协助调查函等只能作为“例外”，发挥补充性作用。 再者，财产信息查询本身是作为执行实施的执行调查的组成部分，执行调查的启动应当以财产保全裁定移送执行立案作为前提，所以，法院一旦逾越了程序顺位就可能触及违法执行的“红线”，进而遭受被申请人的诘难。这也是《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第11条坚持要求诉中财产保全的申请人即使不能提供明确的财产信息，也必须要求提供具体的财产线索，法院才可以有条件地向其开放网络执行查控系统的查询。通过对第11条的文义解释不难推出，对于诉前财产保全而言，即使申请人提供了具体的财产线索，法院也不能向其开放网络执行查控系统。 “裁执一体化”模式是财产保全制度规范与司法实务中法院既有的制度条件、司法资源多年磨合形成的结果。因为既契合财产保全制度运作的内在逻辑，又能够对个案处理和司法政策表现出较好的调适性，故而始终无法冲破“低水平”均衡的运行状态。 四、打破均衡：技术革新与司法体制改革的双重契机 “裁执一体化”模式所形成的财产保全制度“低水平”均衡状态固然有其内在逻辑和合理性，但基于向当事人提供基本的程序保障以及实现促进财产保全制度运行回归规范目的的考量，打破“低水平”均衡、改革“裁执一体化”模式势在必行。易言之，只有切实提高财产保全案件的申请率、裁定率特别是执行到位率才能真正地助力解决执行难的问题。 正如本文第三部分所提及的，随着法院“一性两化”执行工作的推进，打破“低水平”均衡的“技术条件”其实已经具备。为了破解执行中“查人找物”的困境，最高人民法院着力推进执行信息化建设，建立起覆盖全国法院的网络执行查控系统——“总对总”系统，全国各级人民法院的执行机构均可以利用这套系统进行网上查询、冻结和查封被执行财产。加上此前部分省级人民法院已经在各自的司法辖区内建立起独立的“点对点”执行查控系统，多地法院执行机构已经具备了较强的财产信息查明能力。不过，为了使技术革新的成果充分发挥作用，改革相关的制度条件，特别是组织条件，进而克服财产保全程序操作中“正当性不足”的固有缺陷就显得尤为重要。 我国法院一直是带有鲜明科层制色彩的“紧密型组织”。虽然从改革开放至今，作为“回应——治理机构”，法院内部的组织设置随着功能的分化而不断的复杂化，但在以院长为核心的集中领导体制下，法院内部承担的种种职能与分庭室设置之间仍然主要呈现一种分工配合、紧密衔接的“流水线式”的司法生产模式。财产保全制度形成以执行决定受理、审理的“裁执一体化”正是这种“流水线式”司法生产模式自然而然的结果。再者，法院功能分化是以社会纠纷、冲突的复杂化作为前提的，应对社会问题的轻重缓急决定了法院行使职能的“中心”与“边缘”，进而又决定了法院内设机构在行使职能过程中所能分配到司法资源“多”与“寡”。在此意义上，民商事案件、刑事案件的审理长期处于法院职能的“中心”地带，相应地，行政审判、强制执行、立案、保全、送达等工作不论从职能本身的重要程度还是分配到的司法资源则具有明显的“边缘化”特征。“裁执一体化”实际上就是最为契合财产保全制度作为“边缘”职能定位的程序操作模式，即利用有限的司法资源保障制度“低速”运转。最后，法院内部长期实行机构、人员的混同化管理，审判人员、司法辅助人员以及行政人员的权限、责任从未被严格地界定、区分。在量化的考核管理机制下，财产保全案件的立、审、执程序都显得独立价值有限，权责关系模糊不清，概而化之的“裁执一体化”模式使得财产保全各个阶段的程序操作都处于一种权责界分不明、亦无人需要为之负责的“理想”状态。 虽然在立法程序短期内不会启动的背景下，“裁执一体化”模式很难从财产保全制度规范本身进行突破，但是，程序分化理念却可以为财产保全制度的改革提供理论指引。传统上，“程序分化”主要是指民事诉讼一审程序的分类、关系与体系构成。程序分化理论的意义在于为不同类型的纠纷、案件匹配合适的司法资源，从而实现不同的司法功能。随着法院内部机构、人员的不断分化，财产保全、送达等传统司法事务性工作的纠纷解决功能日益凸显，已经具备相对独立的程序价值。财产保全制度内的程序分化有助于其多元化预设功能的实现。正在推进之中的深化司法体制改革为从程序分化的理论视角改革财产保全制度提供了契机。 本轮深化人民法院改革的总体思路要求“着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题”。在司法体制层面，法院内部职权配置和人员分类管理制度改革将重塑权责关系，继而形成打破财产保全制度运行“低水平”均衡状态的外部组织条件。具体而言，随着深化司法体制改革的不断深入，各地基层人民法院、中级人民法院普遍推行了两项深度改变法院内部权责关系的改革：一是执行机构设置的相对集中和垂直管理；二是员额法官、司法辅助人员、司法行政人员的分类管理。 执行权限配置和执行机构设置改革是本轮司法体制改革的重点内容之一，审判权与执行权在机构层面的“分立”已是势在必行，区别仅在于“分立”的程度。根据笔者在调研中所了解的情况，部分“人案比”数量较低、案件受理压力不大的地区，已经开始探索取消部分基层人民法院的执行机构，由中级人民法院在司法辖区内设立跨行政区划的执行分局；在“案多人少”压力显著的地区，中级人民法院也开始加强对基层人民法院执行实施的“垂直管理”。仅就目前试点的改革方案而言，基于执行权与审判权性质以及行使方式的差异，不论将执行机构“适度外分”，还是“深化内分”，执行工作对提升司法公正、重建司法公信力方面所发挥的作用都愈加明显和重要，而不会再停留在审判中心工作以外的“边缘”位置。相应地，以执行决定立案、审判的“裁执一体化”模式在目标和审理对象层面形成了裁、执分立的可能；“流水线式”的司法生产模式也呈现出深度程序分化的发展趋势，立案、审判、执行等不同程序环节开始逐步形成符合各自内在制度目标的运行逻辑。同时，作为解决“执行难”工作机制之一，财产保全亦将被分配更多的司法资源。新引入的司法资源一方面可以用于充实财产保全审理、执行和救济的各个程序环节，增强财产保全制度的“正当性”和“可接近性”；另一方面，也可以进一步规范审理、执行程序的衔接流程和权责界限，“用足用活”包括网络执行查控系统在内的“一性两化”执行工作成果。 在人力资源配置方面，人员分类管理和组建审判团队对于改善“裁执一体化”模式“权责模糊”的作用可能更为明显。正如前文所述，“裁执一体化”模式形成的部分原因是承办法官无暇审理财产保全案件是否具有采取财产保全措施的必要性，不得不借助财产信息或财产线索的举证、担保提供来充实作出财产保全裁定的正当性基础。人员分类管理和组建审判团队的核心目标是实现“职能、权限和责任”的界分，进而重构不同层级法院、不同类型人员的分工、权责以及内部考核机制。财产保全主要适用于中级以下人民法院，通过合理定位、界分员额法官与法官助理的权责关系，从而使财产保全案件的审理质量乃至程序保障获得显著改善是完全可以期待的。 五、回归规范：“裁执一体化”的改革路径 回到本文引言部分所提出的问题，作为“解决执行难”的机制之一，财产保全制度的预设目的在于通过及时查控保全财产，预防被申请人“人为制造”执行不能的状态。不过，需要注意的是，财产保全看似仅仅作用于广义“执行难”中的“找物难”这一“局部”问题，但却对评价整个执行工作效果乃至司法公信力具有决定性意义。 “裁执一体化”模式的困境就在于，财产信息查明的权责分配失衡、财产保全的程序功能混同，进而造成了制度运行效率低下、背离规范目的。在此意义上，网络执行查控系统等信息化建设成果与深化司法体制改革重塑的法院内部权责关系仍需与财产保全制度自身的程序规范紧密对接，方能真正实现对“裁执一体化”模式的根本性改革。具体来说，改革路径主要应从以下三个方面展开。 (一)坚持程序分化，明确法院内设机构的职能分工与人员权责 财产保全制度层面的立、审、执分立是落实程序分化，从根本上改革“裁执一体化”模式、打破“低水平”均衡运行状态的基础条件。只有明确内设机构的职能分工、准确界分各类审判人员的权责，才能促使财产保全的具体程序操作回归各自的功能定位，高效、有序地衔接。 一方面，不论是诉前还是诉中财产保全案件，立案庭或诉讼服务中心均应保障申请人的合法权利，不得以未提供明确的财产信息或财产线索为由拒绝立案。立案、审判机构应围绕申请人提供的书面材料，着重审理财产保全申请的必要性以及案件的胜诉可能性；对提供财产信息或财产线索的明确程度不做实质性审查，原则上亦不得采取职权调查等方式协助申请人查询财产信息。具体而言，在员额法官的授权之下，法官助理等司法辅助人员可以主要承担财产保全申请的审理工作，进而充分保障案件的裁判质量。由于财产保全案件的审理贯彻单方、书面以及“密行性”原则，学理上，一般认为申请人只需“疏明”保全必要性的存在即可。对于举证能力不足的申请人，法官助理应向其释明提交被申请人转移资产或陷于履行不能状态的证据材料，包括但不限于《民事诉讼法》第63条所规定的法定证据种类。当然，申请人也可以通过提供担保的方式补充疏明之不足，但法院不得免除其对保全必要性的疏明义务。易言之，立案、审判机构应当严格按照《民事诉讼法》第100条以及第101条所设定的规范要件，不再审查财产信息或财产线索的明确与否，进而从实质上降低财产保全申请的“门槛”。同时，财产保全的立案、审判机构还应引导追求“首封地位”等不具备保全必要性的申请人通过实现担保物权、申请公证债权文书执行等方式获得充分救济，确保有限的司法资源得到高效利用。 另一方面，立案、审判机构认为有采取保全措施必要的，应当及时将财产保全裁定以及申请人提供的财产信息或财产线索、书面网络查询申请一并移交执行机构。执行机构原则上应无条件接收移送来的案件材料，并立为“执保”案号，不得以财产信息或财产线索不明确为由拒绝接收。执行机构负责核实申请人提供的财产信息或财产线索，通过网络执行查控系统调查被申请人的财产信息，并采取查封、冻结、扣押等执行措施。具体来说，财产保全案件的执行实施亦需贯彻分权、公开和规范化的执行原则，即执行机构内设的执行指挥中心统一进行网络执行查控，根据网络查控的结果制定现场执行方案；执行实施团队仅负责现场执行实施，并向执行指挥中心反馈执行结果。采取“分段集约执行”的方式既可以提升财产信息查明的准确度，使得执行实施更加有效率；也能够有效预防网络查控权、执行实施权滥用所引起的腐败或寻租等问题。执行实施完毕以后，执行机构应向立案、审判机构反馈执行结果；审判机构可视执行到位情况，安排开展送达等工作。对于已经采取保全措施的财产，申请人应当自行向执行机构申请办理续封、续冻手续；逾期未提申请的，自行承担相应后果。 此外，参照《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第2条的规定，对于“人案比”较低法院而言，立案、审判机构仍可以有条件地保留对财产保全案件的现场执行实施权。例如，在执行机构实施网络执行查控并制定现场执行方案后，不再设置执行机构的基层人民法院可以将财产保全案件的现场执行实施与送达、调查取证、勘验等工作适度集中，由速裁审判团队的法官助理、书记员等负责，从而便于在采取保全措施后及时进行送达、开展诉前调解工作，促进纠纷化解。 (二)拓展查明财产信息的途径，明确被申请人的财产报告义务 为了切实提高财产保全案件的执行效率，仅仅依靠申请人提供财产信息或财产线索是远远不够的。在明晰机构分工和人员权责的基础上，构建财产信息查明的制度体系是促使财产保全制度运行向规范目的回归的关键所在。 首先，作为财产保全案件财产调查的“规定动作”，网络执行查控系统尚有进一步发展和完善的空间。如前文所述，受制于相关部门信息化建设的进度，可以预见，“总对总”系统在相当长时间内仍无法对房屋和土地这两类最为重要的财产类型进行全国范围内的网络查控。各地法院自行建立的“点对点”系统虽然在查控地域范围、手段上有所不及，但却因其多基于各地法院与司法辖区内银行、房地产登记部门、工商登记部门等签订的司法协助协议而建立，故而可以实现对辖区内房地产登记等“总对总”系统未能覆盖信息类型的查询，同时，部分“点对点”系统在功能上还可以实现对银行流水、权属变化等动态信息的查询，可谓“尺有所长，寸有所短”。因此，在“横向”上与住建部等机构进行协商、加强“总对总”功能的同时，最高人民法院应当尽快在“纵向”上打通“总对总”与“点对点”系统，从而为财产调查提供基础性的制度资源支撑。 其次，明确被申请人在财产保全案件执行过程中的财产报告义务。《民事诉讼法》第241条确立了被执行人向法院如实报告财产的义务，拒绝或虚假报告可能遭致罚款、拘留等强制措施的处罚；《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》第9条、第10条也对被执行人“拒绝报告、虚假报告或者无正当理由逾期报告财产”可能遭致不利后果进行了明确规定。不过，财产报告义务却一直未在财产保全执行程序中予以施行。实践中，财产保全裁定执行实施经常演化成了被申请人转移财产与法院实施查控措施之间的“速度”竞赛。只要在法院采取查控措施前转移财产，被申请人就不会遭受任何处罚。作为一项救济程序，以确保生效裁判实现为目的的财产保全是要求被申请人不得转移或处分相关财产，命令被申请人如实申报财产以便法院采取查控措施其实是财产保全裁定的内在要求。具体而言，在通过申请人提供财产线索、法院实施网络查控措施仍无法对财产保全裁定执行到位的情况下，法院应当准用《民事诉讼法》第241条，要求被申请人如实申报财产。 最后，拓展其他财产信息查明途径，对违反财产报告义务的被申请人进行惩戒。根据网络执行查控以及现场执行实施的情况，执行机构还可以通过发布“律师调查令”、“悬赏查询”等方式进一步查询财产信息或线索。相较于网络执行查控以及现场执行实施而言，在财产保全执行中引入“律师调查令”、“悬赏查询”等财产查询方式的优势在于既可以提升动态财产信息查询的准确性，还能够弥补法院执行实施司法资源的不足。嗣后，倘若通过悬赏执行、律师调查发现被申请人有未如实申报财产的，法院可以视情形对违反财产报告义务的被申请人处以罚款或拘留等强制措施。 (三)激活保全救济程序，充实财产保全立、审、执程序的正当性基础 财产保全制度对效率价值的追求使得其自身制度设计存在程序保障和正当性不足的固有缺陷。降低财产保全的申请门槛、多渠道查明财产信息以及采取分段集约执行的方式提高执行效率并不意味着对被申请人程序保障的忽视；相反，财产保全立、审、执程序分化和高效运转恰恰需要通过激活保全救济程序来充实正当性基础。 《民事诉讼法》所确立的民事保全救济体系包括四个层次：其一，作为审理程序中的事中救济，当事人或利害关系人对保全裁定不服的，可以向作出保全裁定的原审法院申请复议一次。其二，对于财产纠纷案件，被申请人可以通过提供担保使法院解除保全。其三，在保全执行程序中，当事人、利害关系人和案外人可以分别就执行行为、执行标的提出异议。其四，申请保全有错误的，被申请人可以提起损害赔偿之诉。相较于对保全必要性不争执的解除保全和作为事后救济手段的损害赔偿之诉而言，复议程序和执行救济在“正当化”财产保全审理以及执行实施方面的意义更为显著。在“裁执一体化”模式之下，一方面，鲜见立案、审判机构会通过复议程序推翻自己作出的保全裁定；另一方面，部分地方法院认为保全执行并非真正进入执行阶段，故而只能提出复议而不能提出执行行为异议。虽然依照《民事诉讼法》及相关司法解释规定，财产保全的复议和执行救济均由原审法院审理。为了解决实务中财产保全救济程序“虚置”并充实财产保全制度运行的正当性基础，一个现实的解决思路是将财产保全复议和执行救济审理权限划归审判监督机构或执行裁判机构，从而确保当事人救济途径的有效性和对财产保全立案、审理、执行程序进行有效的制约和监督。 结语 “裁执一体化”程序操作模式的形成是我国民事司法实践发展和变革中的阶段性产物。随着技术条件的发展、执行体制重塑以及法院内部人力资源配置的重组，打破“低水平”均衡状态、重构“权责对应”的财产保全良性运行机制的时机已经具备。虽然《民事诉讼法》的根本修正在短期内尚且无法启动，但充实财产保全案件审理的正当性基础、进一步丰富财产信息查明的手段并完善相关配套制度足可有力促使财产保全制度运行向规范目的回归。财产保全也可以为解决执行难发挥应有之功效！ 注释：略 |
|
|
