|
在经历了以投资驱动和增量发展为主的阶段后，我国城市进入以转型为发展思路、以存量空间资源为载体的发展阶段。按照新型城镇化的要求，未来应在有限的空间范围内进行城乡建设活动。以相对有限的空间资源和非单一的资金来源，达到更高的城镇化质量，这是转型背景下基于存量空间资源的城镇化模式，可称为存量发展模式。当前在存量语境下的城市更新应以人的需求为核心，以城市建设的质量与人的需求的匹配程度为标准，对于现有建成区，在全面提升城市品质的基础上，重点针对存量空间资源进行合理“增效”。从现阶段城市更新的背景入手，剖析存量背景下城市更新的机制和目标，提出当前我国城市更新在价值观、工作方法方面的误区，进而探讨未来规划转型的方向。 1新型城镇化与存量发展模式 建国以来，我国城镇化经历了起步发展和快速发展两个历史阶段。特别是改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，我国城镇化虽然起点低，但发展迅速，用短短30年创造了举世瞩目的成就。 进入新的历史时期，随着内外部环境的深刻变化，原有城镇化运行机制难以支撑我国城市长期可持续发展。以2013年“中央城镇化工作会议”为标志，我国城镇化进入了以提升质量为主的转型发展新阶段。 按照新型城镇化的要求，未来应在有限的空间范围内进行城乡建设活动。从城市建设所需的空间资源来看，从扩张向集约的转型，意味着未来的城市建设不能仅仅着眼于新增土地，必须重视城市建成区的存量空间资源的规划与利用。 2存量语境下城市更新的内涵与误区 2.1 城市更新的对象选择不应以新旧来界定 从转型发展的特征来看，新型城镇化在根本上要求将从以增量为主、通过不断扩张空间实现的城镇化建设模式转向以提质增效为主的内涵式建设模式。城市需要从单一增长的逻辑回归以人的需求为核心的本源。回顾以往，在城镇化高速发展背景下，大量近一二十年内建成的区域由于并未完全以人的需求为核心、追求城镇化的速度甚于质量，出现了地的扩张快于人口的集聚、公共服务设施配置不足、城市建设的人性化欠缺等问题。随着这些区域的建成和投入使用，这些并不旧的城市建成区同样迫切需要解决城市品质提升的问题。 因此，当前城市更新的基本出发点应以人的需求为核心，其对象的选择标准不应以新旧来界定，而应以城市建设的质量与人的需求的匹配程度为标准。 2.2 对现有建成区的“全面提质”与“合理增效”是当前城市更新的核心任务 从现有建成区的状况来看，一方面是部分建成区城市品质需要进一步提高；另一方面是部分用地的低效扩张问题突出。要对现有建成区在全面提升城市品质的基础上，重点针对存量空间资源进行合理“增效”。 2.3 城市更新不应以空间资源价值最大化为单一目标 城市更新在对物质空间产生改变的同时，也必然伴随着由此引发的原有社会关系的瓦解和新的社会关系的建立，即社会关系的重构。在这一过程中，社会阶层的分化、人的生活方式的变化和全球化背景下地方文化的危机等，都是当前中国城市更新面临的不容忽视的深层次问题。 从以往及目前的城市更新的实践来看，在面对城市更新的复杂问题时，人们往往重视物质空间的改造与利用，进而实现空间资源价值最大化的目标，而忽视社会公平、传统文化、生态环境、社会网络等其他方面问题。 对建成区来说，不同类型的城市存量空间资源在规划利用过程中，其涉及的城市产业集聚升级、民生服务保障、人文特色传承问题虽然各有侧重，但往往相互交织、错综复杂。单个地块更新改造的任务和目标需要置于城市整体优化调整的大背景下，在解决个体问题和公共利益之间寻找平衡点。而这需要站在城市全局角度，从宏观到微观进行系统研究、统筹安排。 2.4 以建成区品质提升为目标的城市更新不应以单一改造方式替代多元更新手段、不应以单一地块改造替代系统性优化 从更新方式来说，对于单个地块，可以采取“拆除重建”式的整体更新方式，而对于地上附着物或单栋建筑，也可以采用“整建维修”式的微更新方式和“功能改变”式的老瓶装新酒方式，并不局限于单一手段。单栋建筑、单个地块的更新手段的选择，应综合考虑空间资源本身的特征、产权主体的意愿和品质提升的核心任务，不应将物质空间形态的改变等同于品质提升，以单一改造方式替代多元更新手段。 从建成区品质提升的任务来看，建成区面临人口密度大、基础设施欠缺、公共服务不足、环境品质低下等问题，并无法依靠单个产权地块的更新改造得到完全解决，必须对市政、交通、园林、景观、公共安全等进行系统性优化与改善。因此，为了实现建成区品质提升这一目标，需要开展的工作类型较为广泛，既有单栋建筑、单个地块的更新改造，也有片区的整体提升。 3存量语境下城市更新的困境与障碍 3.1 既有制度约束, 顶层制度设计尚待革新 政府由于垄断了土地开发一级市场，一旦城市更新实施过程中发生土地用途变更、容积率变更，政府即具备了获得土地增值收益的可能性。也正是因为这一原因，众多旧城大拆大建、强制拆迁的事件仍然屡见不鲜。而集体土地所有者或拥有国有土地使用权者在转让土地使用权过程中，往往无法获得因土地用途变更、容积率变更带来的土地增值收益，影响了他们参与城市更新的积极性。 另一方面，由于不同用途的土地使用功能的产出价值不尽相同，集体土地所有权者和国有土地使用权者具有极大的动力将低产出价值的土地用途变为高产出价值的用途，而在使用权期限内的这种变更所带来的土地增值收益，则较难通过一次性的土地出让金来实现涨价归公。这也造成了这种私自改变用途的情况在现实中屡见不鲜、屡禁不止，不仅扰乱了土地市场，也对城市建设管理带来了一定的风险和隐患。 除此以外，在土地的开发和建设过程中，如果政府出于公益目的或其他特定原因，完全禁止某些具体地块进行开发和建设，应当给予土地权利人应有的补偿。然而，目前我国开发建设领域在空间开发权转移政策方面呈现缺失状况，导致公共利益或者难以实现，或者以付出降低人居环境品质、破坏城市风貌等的代价加以实现。 上述诸多方面所反映的既有制度的制约和城市更新过程中所需制度的缺失，在实践过程中极大地影响和阻碍了权利主体参与城市更新的积极性，制约了城市规划的实施，并严重影响了公共利益的实现，也成为当前城市更新所面临的最大难点。 3.2 政出多门, 城市更新缺少统筹研究 目前在大部分城市，不同的城市存量空间资源的类型（如城中村、棚户区、旧城镇、旧工业区等）的更新改造和针对建成区的整治提升工作，分别有不同的对口管理部门。而各部门从自身职能分工、任务安排的角度出发，分别制定不同的实施计划、改造政策和审批制度，导致城市更新在任务、目标、政策、时序等方面呈现政出多门、缺少统筹安排和系统研究的状况。 3.3 重审批轻管理, 城市更新机制流程尚不健全 在快速城市化背景下，中国城市建设管理大量采用的是农地征用—一级土地整理—二级上市、国有划拨—开发建设的开发管理流程。在管理过程中，重审批内容（城市性质、扩展方向、规模和布局），轻城市建设过程的管理。与新增土地相比，城市更新涉及的工作任务更加分散而繁多，由此带来的相关管理部门的协调难度更大。目前大部分城市仍普遍沿用面向增量土地开发的流程，尚未形成针对于建成区地块更新、片区完善提升的规范的流程和审批制度，加之各部门的沟通和协调不足，重复审批或批复矛盾等问题普遍存在，部分关键的管理环节长期未能得以有效的控制。 4面对存量语境下城市更新的规划转型方向与思考 土地制度、产权制度的变革是当前城市更新面临的最大难点。在现有的局面下，一方面，制度的变革尚需时间推动，另一方面，从各类城市的情况来看，当前除北京、上海、广州、深圳等超大城市外，大量城市尚处于增量建设远远大于存量建设的阶段。对这些城市来说，城市增量扩张的空间资源尚有一定的潜力，远未达到“土地和空间难以为继”的局面。因此对这些城市来说，在当前的发展阶段，转变发展思路的意义远大于建成区更新实践的意义。 对于那些形势严峻的超大城市而言，各自均在以渐进的方式尝试推进制度的创新。而在这些制度变革经验积累的过程中，与城市更新相关的各类建设行为并不可能坐等观望。 在这样的背景下，当城市规划逐渐转向维护公众利益、实施政府协调空间利益的公共政策之际，尚有相当多的待完善空间：如完善现有法定规划体系，建立面向城市更新的目标管理体系；以法定与非法定规划相结合的方式，完善面向城市更新的规划编制方法；逐步推进城市规划转型及规划师角色转变；不断加强存量空间资源利用的规划技术创新等。
详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《存量语境下的城市更新——关于规划转型方向的思考》，作者：刘巍、吕涛，北京清华同衡规划设计研究院有限公司。 |
|
|
