【实务】关于违反财经纪律案件中的责任划分问题研究 | 747

违财类违纪案件是实践中较为常见的一类案件。违反财经纪律行为，是指违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国税收征管法》《中华人民共和国会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关财经管理法律法规，破坏国家财经管理秩序，依照国家有关规定应当受到处分的行为。在处理此类案件过程中，审查人员往往容易对责任划分不严谨，表述也五花八门，例如主管领导责任、直接领导责任等，这些表述都是不规范的，违财类案件的责任认定应当严格按照法律法规的规定进行划分。

一、新旧处分条例对照

1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》在第八章经济类错误中规定了部分违反财经纪律行为，主要包括第78条隐瞒、截留国家财政收入行为、第79条虚报冒领国家财政拨款、退税或补贴行为、第82条借用公款行为以及第100条其他违反财政金融法规行为。试行条例中违财行为责任追究对象的表述与刑法、会计法等相关法律法规是基本一致的，即负直接责任的主管人员和其他直接责任人员。如第七十九条规定：“机关、团体、企业、事业单位，虚报冒领、骗取国家财政拨款、退税款或者补贴的，追究负直接责任的主管人员和其他直接责任人员中的共产党员的责任，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”

2003年《中国共产党纪律处分条例》第十一章用了14条（第113条至126条）规定了违反财经纪律的行为，共涉及22个具体违纪行为。其中，除了第116条借用公款行为和第126条其他违反财经纪律行为，其余12条中均规定了责任追究的对象：主要责任者和其他直接责任人员，而且这两类人员的处分力度基本是一致的。例如，第119条规定：“违反有关规定擅自开设银行账户的，对主要责任者和其他直接责任人员，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”对于主要责任者和其他直接责任人员如何理解，2003处分条例未作明确，一般认为，主要责任者应当与其他财经法规中规定的负直接责任的主管人员这一概念是一致的，即财经纪律中的主要责任也是直接责任的一种，是对负有直接责任的主管人员进行追究的责任。主要责任不是领导责任，是直接责任。

由于违财类违纪行为是以违反国家有关财经管理法规为前提的，按照纪法分开的原则，2016年《中国共产党纪律处分条例》没有再作重复规定。这并不意味着违财类案件无法适用新条例予以处理。新条例实施后，党员或者党组织有此类违纪行为的，一般应依照第二十九条第一款的规定追究党纪责任；涉嫌犯罪的，应当依照新条例第二十七条或第二十八条的规定追究党纪责任；在新条例分则中有相应条款的，则依照该条款规定追究党纪责任。

二、相关法律法规中的规定

《中华人民共和国会计法》总则中规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，并在第50条中明确了单位负责人的含义：单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。该规定实际上明确了单位负责人是本单位会计工作主要责任人的法律地位。在第六章法律责任中，第42条至第44条规定了相关人员（即直接负责的主管人员和其他直接责任人员）的法律责任，如第45条：伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证。需要注意的是，第45条规定：授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行政处分。该规定以法律责任的形式强化了对会计机构、人员依法履行职责的保护。

《中华人民共和国预算法》第十章法律责任中对于违反预算法律法规行为也规定追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任，如第九十四条：各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

其他财经法律法规如《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国拍卖法》《财政违法行为处罚处分条例》等均有条款具体规定了追究“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”责任的情形。

三、违财类案件中的责任划分

对于“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的认定，《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》中有明确规定：（单位犯罪）直接负责的主管人员，是在单位实施的犯罪中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员，一般是单位的主管负责人，包括法定代表人。其他直接责任人员，是在单位犯罪中具体实施犯罪并起较大作用的人员，既可以是单位的经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。

应当注意的是，在单位犯罪中，对于受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜作为直接责任人员追究刑事责任。对单位犯罪中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应根据其在单位犯罪中的地位、作用和犯罪情节，分别处以相应的刑罚，主管人员与直接责任人员，在个案中，不是当然的主、从犯关系，有的案件，主管人员与直接责任人员在实施犯罪行为的主从关系不明显的，可不分主、从犯。但具体案件可以分清主、从犯，且不分清主、从犯，在同一法定刑档次、幅度内量刑无法做到罪刑相适应的，应当分清主、从犯，依法处罚。 

依据上述规定，违财类案件中属于单位违纪的，应当追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。其中，在违纪中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员承担主要责任，具体实施违纪并起较大作用的人员承担其他直接责任。在具体表述时，可以按照2003年处分条例表述为主要责任和其他直接责任，也可以按照相关法律法规规定，表述为直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

需要注意的是，在单位犯罪中，对于受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜作为直接责任人员追究刑事责任。但不宜追究刑事责任，并不意味着不要追究违纪责任，对于受单位领导指派或命令参与犯罪或违纪行为的人员，可以视具体情节追究纪律责任，在处理时，此类人员的违纪责任一般不应当大于起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用或其他直接责任的人员。在个别特殊情况下，如被单位负责人强令参与伪造、变造会计凭证、会计账簿，未造成严重后果的，可以视情节给予轻处分，甚至可以不予处分。