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□高富平 三权分置,即农村土地的所有权、承包权、经营权“三权”分置。上世纪80年代的家庭联产承包责任制,实现了农地集体所有和个体承包经营之间的分置；新一轮农地改革则进一步实现了承包权和经营权之间的分置。两权变三权,一方面有助于集约化、规模化利用土地,实现农业现代化经营；另一方面,农民的承包权不变,只是把经营权流转出去,有助于在维护农民权益的前提下,进一步释放农村劳动力的活力和积极性。 近日,中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》),进一步完善和明确了中央深化改革领导小组提出的三权分置改革方案,形成了对今后农村土地制度改革的指导性文件。三权分置被认为是我国农村继包产到户之后的又一重大制度变革,对农村、农业发展和农民增收致富具有深远的影响。 三权分置并不是简单地将土地承包经营权拆分为承包权和经营权的一种安排,而是对农民集体所有权及其所支撑的农民集体经济实现方式的重构 “三权分置”并不是简单地在过去的“两权”的基础上增加了一权,而是农民土地权利的重新配置。过去的两权体制(即农民集体所有权和土地承包经营权)是家庭联产承包经营责任制的产物,仅仅是土地权利在农民集体内部的配置,它改变的是生产劳动方式和经济分配方式。在承包经营之前,农村实行农民集体成员集体耕种,按劳分配成果,农民依赖集体分配吃饭；承包制改革是保留农民集体所有制,但分散(分户)耕种、自种自收,自己解决自己的吃饭问题。因此,承包制本质上解决的是农民集体经济的分配或激励问题,通过让每户农民自主耕作经营,自我收益,激发起农民生产的积极性。但是,农地分割、小农经营方式妨碍规模化、机械化、现代化农业的发展。自从承包制推行,我国在政策及法律上试图通过土地承包经营权流转解决规模化经营问题,但一直没有得到农民的响应,形成有效的合作机制。 三权分置显然是破解现有土地承包经营权流转难题,实现农业规模化经营的一种策略。在笔者看来,三权分置并不是简单地将土地承包经营权拆分为承包权和经营权的一种安排,而是对农民集体所有权及其所支撑的农民集体经济实现方式的重构。三权分置不仅改变了农民集体土地所有权实现方式,而且改变了承包经营权的实现方式,最终将改变农民集体经济的实现方式。 在三权体制下,集体土地所有权仍保留在农民集体手中,但土地不再直接发包给农户直接占有使用,将农户承包权改造为集体土地的份额权利(是集体成员对集体土地的所有者份额)；农业用地则由村集体统一经营运作,既可以承包给专业的农业合作社又可以出租或发包给农业公司、专业农户等经营使用(取得土地的经营权)；土地的经营者向农民集体支付土地使用费,农民集体扣除集体提留等项目后,按照农民承包权(所有权份额)分配给农民。因此,三权分置的核心是原来的承包权的价值化,将承包权转变为农民集体所有权的份额；而将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。 三权体制下,农民与土地的双向束缚被剪断,农民可以从土地中得到解放(自由就业),土地也可以实现市场化配置、得到最有效的利用 三权分置引发的制度变迁效果有三:一是做实了农民集体所有权,做强农民集体经济。在两权体制下,农民集体所有权仅表现为土地发包的次始权利配置,而土地承包经营权长期不变和农民自种自收的制度安排实质上“虚化”了农民集体所有权,弱化了农民集体经济的力量；而三权分置首要的效果是重新恢复农民集体所有权的权能,赋予其对土地资源持续的配置权利,农民集体所有权被实化,成为具有私法效力的所有权。与此相伴的结果是,农民集体可以按照土地产出效率最大化(出价最高者)配置土地,实现土地最优化经营。这样,农民集体经济的力量得到强化,农民集体将成为农村经济发展的主导者。 二是农民承包经营权财产化,农民摆脱土地束缚。在三权分置下,土地承包经营权不再包含直接支配、使用土地的权能,而直接转化为农民集体成员在集体所有权中的财产份额(所有者权益),实现了从支配“实物”到财产权的转变。在两权体制下,农民直接支配土地,农民被土地束缚(具有种地义务),土地也被农民束缚(难以流转)；而在三权体制下,农民与土地的直接支配关系被“剪断”,农民承包经营权转变为参与农民集体决策、分配收益的权利,不仅农民从土地中得到解放(自由就业),而且农地摆脱农民身份束缚,由集体自由配置,实现农地经营权流转。 三是让擅长种地者取得土地使用权,实现农地集约化和规模化经营。在三权体制下,土地经营权来源于农民集体所有权,是农民集体出让、租赁或以其他方式创设的土地使用权利,属于真正的用益物权(土地使用权)。农民集体不仅可以根据农地自然区位、经营需要成片地、规模化地配置土地,而且可以不拘泥于农民身份,将土地分配到最能有效利用的主体手中,使农地得到有效利用。也就是说,使农地脱离农民身份,真正实现了农地资源的市场化配置,解决农民集体所有权(农民集体经济)与市场经济接轨的问题。 以上三点表明,“两权”到“三权”的变革不是对土地承包经营权体制的变革,而是对土地承包经营权体制的扬弃,本质上是农地产权制度的重新构造。我们不能在传统的土地承包经营体制下寻找三权的定位,而应当在农民集体所有权重构的高度上认识其制度变革的意义。 不变的是权利,变化的是内容。确保农民个体在集体土地经营中的参与权和收益权,是三权分置改革的关键。因此,三权分置改革必须尊重农民意愿,循序渐进、因地制宜推行 由于三权分置改革制度变革的系统性、深远性,其实施不仅需要系统的科学的制度设计,而且还要正确稳步地推行。 对于制度设计,《意见》提出的最终目的是“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”,形成规范高效的“三权”运行机制或格局。为此要科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,按照私法规则重构农民集体所有权和实现方式。其关键点有三:首先是农民所有权的私法化,要将农民集体所有构筑成基于集体成员按份所有的特殊共有形式,使农民集体所有权纯化为一种经济权利、财产权利,将农民集体组织打造成反映集体成员意志和代表、维护集体成员利益的组织体,并具有独立主体地位。其次,要完成从农户土地支配权到集体所有份额权的制度转变。不变的是权利,变化的是内容。如何确定农民在农民集体中的份额,确保农民个体在集体土地经营决策中的参与权和收益权就成为关键。最后,可流转的土地经营权是目的。赋予农民集体按照市场规则配置土地的权利,不仅要解决规模经营问题,而且要解决首次配置失效后的校正问题,也就是要将土地经营权塑造成可流转的土地权利,同时又能够确保农民集体对土地利用和土地收益的监督和控制,实现农业经营收益在农民集体与经营者之间的合理分配。 对于实施,《意见》提出尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜四项基本原则,强调应当“逐步”“有序”地实施。这是由于我国农村经济发展不平衡,尤其是承包经营之后,集体经济、集体组织在许多地方实力非常弱小。要在尊重私权、清晰界定土地权利的基础上,按照市场经济的规则重构集体经济运行机制,是一件相当复杂的事情,需要稳步有效地推进,才能实现最终的目标。这意味着三权分置改革需要一定的条件。比如,当地能否建立有效的农民集体组织,既能够代表农民利益,又能够按照市场经济规则经营土地；当地经济发展是否可以支撑农地规模化、产业化经营；农民除依赖土地收益外,是否具有自主就业、自主谋生、并承担经营失败、失业等风险的能力。只有农民集体、农民个体、农地经营者均具有按照市场经济规则生存和发展的能力,三权分置才能得到有效的运行。显然,这受制于当地市场经济发展水平、农民综合素质和能力、文化水平、社会保障体系等条件,因此需要因地制宜,稳步推进。 这也意味着,三权分置改革必须尊重农民意愿。三权分置改革是农民集体经济和社会运行方式的变革,是否采用三权分置的权利体系应由农民集体民主决定,而不能通过行政等手段加以强制推广。我们必须做好三权分置改革是长期的制度变革的思想准备,要用改革的效果来确定改革的速度,而不能为改革而推行改革。这也要求我们在制度上承认三权体制和目前两权体制是并行不悖、长期共存的,而非替代关系。本质上而言,这两种权利体系对应的是两种不同的经营方式,因此经集体民主决定后,农民可在二者之间自由选择最适合本集体具体情况的经营方式。从长远而言,三权分置的经营方式或将取代目前所有权、土地承包经营权二分的经营方式,但这一过程必然是渐变的、缓慢的、长期的。 (作者系华东政法大学财产法研究院院长、教授、博士生导师) |
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