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中国乡镇政府改革的未来方向

 竺言小聚 2017-12-19

  近年来,伴随着减轻农民负担、建设村民委员会等问题,乡镇政府逐渐成为社会关注的一个焦点,种种问题的相继出现,说明对于重建中的中国乡镇政府而言,如何进一步建设或改革一直都在不断的探索和实践中。而另一方面,乡镇政府作为最基层的政府,其职能的发挥对中国的经济、政治、文化、社会和生态文明建设有着无可替代的作用,这更加突出了乡镇政府改革的必要性、现实性和迫切性。

  乡镇政府的治理困境

  新中国成立初期,中国大陆一直实行计划经济体制,经过几十年的发展,计划经济对中国的政治体制产生了巨大的影响。乡镇政府基本沿袭了人民公社时期的行政管理体系。它产生的直接动因是为了将新中国的行政权威渗透到基层,将普通民众的生活纳入国家的政治体系中,从而更好地整合农村的资源。在交通和通讯都不发达的情况下,乡镇政府对普通民众进行“面对面”的管理,促进了经济的发展,大大地提升了国家的生产力。但是改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的初步成形,各种环境也相应发生了巨大变化,而乡镇原有的管理体制、领导的思维方式、运行机制和组织整体架构却未能与时俱进地作出相应的调整和变革。

  繁重的公共责任与贫乏的行政权力之间存在着矛盾。一是从基层政府本身机构设置来看,乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说,都是同等职级的。但从工作实际来看,乡镇政府在决策机制上既要接受乡镇党委的领导,也要执行乡镇人大的各项决议。这样一来,由于本身工作的相互限制,使得乡镇政府运转起来并不流畅;二是从外部环境来看,乡镇政府是最底层的政府机构,是公共事务的执行主体。乡镇政府由于处于权力金字塔的底层,其能够行使的权力非常有限,而承担的公共事务相对来说又是繁重的,各种任务和指标自上而下逐级分解,很多都会落实给乡镇政府。

  国家权力意志与地方自主治理要求存在冲突。国家权力的执行主要是通过基层政府来实现的,体现的是国家权力意志的需要,有利于中央和上级政府决策的贯彻和执行。而在基层,这有时会遭到来自乡镇政府和乡镇居民的双重抵制,进而造成国家权力意志与乡村治理要求之间的冲突。在乡镇政府与上级政府的关系上,基层政府希望获得更多的权力资源和自主性;而在与乡镇社会的民众关系上,实际操作和运行中,乡镇政府很多时候更希望通过控制村民的自治空间来与中央和上级的要求达成一致。

  造成乡镇政府困境的原因

  乡镇政府之所以会面临如此多的困难,与中国当前政府职能的转化等因素有着密切的关系。

  基层政府职能转变不到位,使得工作饱受诟病。由于基层政府的工作原则没有相应的法律和制度作为支撑,很多乡镇政权仍然延续着计划经济时代甚至是人民公社时期的管理方式,这种管理方式就是全面直接管理农村社会生活各个方面,无所不包,无所不能。改革开放以来,由于政治经济尚未合理分开,各级领导还习惯于用行政命令的方式管理社会和发展经济。在工作职能中没有发扬“为人民服务”的优良传统,造成“门难进,脸难看,事难办”的不良风气,与群众的矛盾突出,饱受诟病。

  基层政府面临着各种绩效压力,权责严重不对等。在行政体制中,最主要的原则就是“权责一致”。“权”大于“责”会导致权力滥用,“责”大于“权”会导致工作无法展开。县乡的关系实际上就是县政府领导下的乡长负责制:乡长负责但不领导,县政府领导但不负责。上级根据一定的要求将任务分解为多个具体的目标,通过目标考核下级的工作并决定其奖惩和升迁。这种行政目标管理构成“压力型体制”。由此而会出现“乡镇不能搞”的事情,通过考核逼着搞;“乡镇干不好”的事情,通过考核逼着干。

  乡镇政府改革的未来方向

  鉴古:探索古代乡镇的治理经验。中国古代农村社会呈现出分散化的特点,农村经济的基本组织形式就是一家一户分散生产的小农经济,为了将分散状态的农村社会统合起来,在农村社会之上建立了以皇权为代表的专制官僚体系,通过行政权力将农村社会联成一个整体。徐勇在《乡村治理与中国政治》一书中就提到:古代乡村治理体制表现为产生于乡村社会内部的自治权和来自乡村外部的行政权二元一体的特点。行政机构一般不进入乡村,即“王权止于乡镇”,行政权力主要是通过王权认可的力量延伸到乡村,实行的是中央的“无为而治”和地方的“乡绅治乡”。在一些少数民族地区,传统的部落规范、民族习惯法、宗教教规等也是乡村自治的规范。在传统的中国社会中,中国基层政权组织形式是县,县以下主要实行“乡村自治”。

  中央的“无为而治”和地方的“乡绅治乡”的结合是一种重要的治理方式,国家不能将社会的每一个角落、每一种社会阶级都纳入庞大的行政体系当中。在改革已成为趋势的现代社会,可以在维护中央政令统一和国家权威的背景下,尝试“无为而治”和“乡绅治乡”。

  分权:建立基层分权的行政体制。在社会主义新农村建设的时代背景下,乡镇政府肩负着维护社会稳定与和谐,发展地方经济文化事业,提供公共产品和公共服务等众多重要责任。在现行体制下,乡镇政府的决策自主权面临着很多难以克服的困难。基层分权的行政体制是通过国家立法的形式,来具体规定乡镇政府与县级政府相互间的权力和责任关系以及乡政府所拥有的自主权力,其优点是有利于乡镇政府在有限资源的前提下最大限度地满足本地区居民的服务需求,并更好地协调乡镇政府和上级政府的关系。

  建立基层分权的行政体制的前提就是上级政府必须适当放权,使乡镇政府有足够的权力来回应当地民众的诉求,并遵守“权责一致”的原则来行使权力和履行义务。如今的基层政府改革就是要建立一种基层分权的行政体制,即“乡政自治”。所谓“乡政自治”,就是施行乡镇领导的竞争性选举、重新配置乡镇的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的通道,使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村社会在乡镇治理中达成全面、积极和有效的合作。这种合作是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下,增强乡镇政府的自主性,彻底改变它依附于县级政府的状况,使之真正成为乡镇治理的主体单位,是一种制度内的增量民主改革,重在国家与社会的相融和合作。

  服务:转变政府职能,建设服务型政府。学界对于什么是服务型政府有不同的解释。从行政价值取向上来看,服务型政府也就是为人民服务的政府,它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。服务型政府是一个公民本位、倡导服务精神、强调公共责任、以法律约束行为的透明高效的政府。总结起来,服务型政府是以人为本的政府,是法治政府,是责任政府,同时也是高效的政府。

  建设服务型乡镇政府,即建立以人为本、以服务“三农”为核心职能、以执行性和直接服务为主要履行职能方式,管理与服务相协调的政府模式。服务型政府强调“公民本位”,要求基层政府工作人员牢固树立“以人为本”的服务理念,在日常工作中倡导“为人民服务”的精神,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,努力打造服务型的行政文化。概括而言,建设服务型乡镇政府,可以加快乡镇政府的职能转变步伐,可以明确乡镇政府的角色定位,解决乡镇政府到底往哪里去的问题。

  (作者分别为韩国BK21延世大学支部研究员,西南民族大学研究生)

  (注:BK21为“二十一世纪头脑韩国研究工程”的简称,是由韩国教育部、韩国研究财团设立的,在全国各顶尖大学中设立分支研究机构的大型研究工程,官方网站:/)

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