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加强宗教活动场所建设管理的调研与思考

2017-12-28  长丰001

  宗教活动场所是信教群众的精神家园,是人流集散量较大的公共场所,宗教活动场所规划、建设与管理关系到宗教和顺、社会稳定大局,宗教建筑物的工程质量关系到广大宗教教职人员和信教群众的生命安全与宗教财产安全,也关系到宗教活动能否正常健康有序开展。然而,由于多方面的原因,基层宗教活动场所在规划、建设和管理过程中存在较多问题。如何加强宗教活动场所建设管理,从体制和机制上保证宗教活动场所依法依规建设,成为当前宗教活动场所建设管理中亟待解决的一个现实问题。

一、基本情况

应城市五大宗教俱全,有信教群众17000多人,其中佛教信众14000多人,天主教信众2800多人,基督教224人,道教105人,伊斯兰教50人。全市登记发证的宗教活动场所有19处。登记备案的宗教教职人员有47人,成立了1个宗教团体,即应城市佛教协会。

党的宗教信仰自由政策落实以来,全市登记发证的19处宗教活动场所,由于历史和现实原因,宗教场所建设管理中存在一些问题。从建设管理情况来看,宗教活动场所办理土地征用手续的2处,场所土地为租赁的2处,场所土地证属个人性质的7处,没有办理任何土地手续的8处;办理相关行政审批手续的有3处,占场所总数16%;负债建设的有3处,占在建场所总数16%。宗教活动场所建设质量无保证,所有场所未通过建设验收。

二、问题分析

1、用地手续不规范。由于历史的原因和宗教的特质,宗教活动场所大多座落于荒山林地,但因宗教立法的滞后性和不完整性,加之宗教界经济条件及管理等方面原因,许多宗教活动场所土地权属模糊(有的场所土地为租赁,有的场所土地证属个人性质,有的没有办理任何土地手续),宗教活动场所用地性质权属不清,多数没有土地使用证。随着依法治国战略的实施,宗教事务管理法治化步伐也随之加快。一方面,宗教界自身要求走法治化道路,在自身条件改善的前提下,依法依规进行建设;另一方面,宗教活动场所建设管理中,政府有关部门客观上要求依法管理和依法办事,即在有关申报材料齐全合法的前提下,才能履行建设报批手续。但多数宗教活动场所在办理相关权属证照时,有些方面通不过现实政策和法规,如林地和耕地调整为建设用地有时往往政策上难以支持,由此出现一些宗教活动场所合法但用地违法的问题,不少场所土地权属纠纷凸显。这些问题给宗教界的建设工作和宗教事务部门的依法管理带来较多矛盾和问题,直接制约了宗教活动场所的新建、改建和扩建,引发一些新的社会矛盾与隐患。

2、建设行为不合规。目前,一些宗教活动场所规划建设中所遇到的问题大多出现在扩建、改建等方面。由于现行法律法规中关于宗教活动场所扩建、改建的规定过于原则,对场所扩建、改建和新建,从报批程序和流程上未作详细而具有操作性的规定,同时有的审批手续和程序存在互为前置条件、不易操作等问题,导致在办理相关行政审批手续过程中无所适从,造成了项目建设的随意性和盲目性。有的项目未经审批就开工建设,有的项目擅自扩大建设规模,有的项目随意提高建设标准,甚至有的项目签订项目工程建设合同缺乏公开、公平和公正,没有履行公开招标程序,项目承建队伍选择上存在随意性。有的片面强调宗教活动场所工程建设项目技术的复杂性或宗教建筑物要求的特殊性,工程项目建设基本上都是采取直接发包的方式确定承建商。大多数工程建设项目成为无行政审批、无设计图纸、无资质队伍施工、无工程竣工验收的违规工程,施工安全和建筑质量存在较大隐患。

3、建设质量不达标。一是发展理念不科学。随着党的宗教信仰自由政策的逐步落实,一些宗教活动场所急于求成,因陋就简、利用破旧不堪、年久失修存量用房改建而成,内部设施十分简陋,现有房屋规模、设施等已不能满足信教群众的需求,更不能满足宗教场所管理的要求。一些有条件的场所率先上,没有条件的场所也争取条件上,贪大求洋,盲目攀比。由于有的场所负责人缺乏科学规划和准确预算,“神化”信众捐赠,不顾现有资金情况,盲目攀比其它场所建筑模式,增大建筑规模,变相加重信教群众的经济负担。二是宗教活动场所布局不合理。有的宗教活动场所存在规划滞后、布局不合理等问题。三是宗教活动场所建设格局不完善。由于宗教活动场所的自养能力教弱,资金紧缺,造成当时建设格局不完善、建筑质量差、品位不高,不符合时代发展的要求。四是后续建设资金缺口大。一些宗教场所由于年久失修,部分设施和房屋损坏较严重,尽管采取带资建设等方式对场所进行改扩建,但由于后续融资渠道不宽,偿还债务能力弱,特别是一些位于边远等地的场所,由于周边环境差、香火不旺,没有固定的经济来源,自养困难,往往造成“乱尾”工程和“胡子”工程,且存在治安、防火、防盗、防洪等安全隐患,尤其是遇到宗教节日,由于一些宗教场所较小,难以满足信教群众过正常宗教生活的需求。

4、款项结算不规范。由于认识上存在偏差,能力上存在不足,项目定价结算存在随意性,项目工程造价预算缺乏科学性,工程竣工决算及资金支付缺乏规范性。认为按合同操作已经规范,工程竣工款项已付,没必要提交项目专项审计。较多工程建设项目竣工后没有进行验收认定,包括对委托监理方是否监管到位的审定,也没有开展专项审计等。现实过程中,支付工程款存在五花八门的情况:一是以领款单(白条)支付工程款;二是开具现金支票支付工程款;三是无工程进度认定单随意支付工程进度款;四是增加工程(联系单)发生时全额支付;五是工程未经验收审计的情况下支付尾款;六是不规范工程发票付款入账;七是现金支付工程款存在坐收坐支;八是不保留工程项目质保金或质保金不按合同协定期限提前支付;九是验收审计不落实。以上种种原因导致了宗教活动场所工程建设过程中出现大量经济纠纷,甚至出现欺诈行为,影响了宗教和顺和社会稳定。

三、对策与建议

1、注重教育引导,强化法治意识。一是健全内部管理制度。新设立场所建设要提前介入,帮助和督促建立民主管理组织,健全内部管理制度,明确责任分工,为新建场所正式运行打下坚实基础。二是强化教育引导。要强化法治意识,加大政策法律宣传力度,在思想上形成依法依规搞建设的共识。三是要搞好协调配合。要立足全局,管理规划。由政府牵头,民宗、发改、国土、规划、园林、建设、旅游等部门参与,整合宗教资源,结合文化建设和社会维稳工作,注重弘扬和发展特色宗教文化,将宗教活动场所的建设纳入城乡总体规划之中。

2、搞好顶层设计,规范用地手续。本着尊重历史,正视现实、区别对待、分类处理、特事特办,依法依规,循序渐进的原则,从中央或省级层面搞好顶层设计,解决好宗教活动场所建设中的遗留问题,重点解决好宗教活动场所用地性质、征地调规、新建、改扩建行政审批及权属办理等相关问题。同时参照和借鉴一些地方成功做法,研究制定规范宗教活动场所土地征用和建设行为的实施意见。如福建、浙江等地由政府牵头,民宗、国土、住建、规划、林业、城管、旅游、园林、消防等部门联合出台了规范宗教活动场所建设管理的意见,为宗教活动场 所的新建、扩建和改建等工作提供了政策依据。

3、抓好制度创新,规范审批程序。宗教活动场所的新建、改建、扩建等建设行为严格按照申报、审批、建设、验收、登记程序进行,确保建设工程审批依法、建设规范、管理科学、施工安全和质量合格。要建立健全宗教活动场所建设质量安全监管工作机制,制定联席会议制度、隐患排查制度、安全管理制度。宗教活动场所的一切建设行为,必须先报请发改、规划、国土、文物、建设、林业、消防、环保等相关职能部门依法审批后,再到宗教事务部门按《宗教事务条例》相关规定进行审批。同时,需经过工程招投标、工程项目施工(安装)合同签订、工程建设项目验收、工程建设项目专项审计等必要程序。此外,要搞好服务,简化手续,依法减免相关行政收费。

4、加强财务管理,强化资金监管。要严格核准宗教活动场所自有资金情况,重点掌握建设资金流动情况;帮助建立健全财务制度、项目预决算制度,强化工程合同约束力,大额款项转账支付,规避财务风险。规范的工程款应按合同约定和工程进度认定单,凭正规发票转账支付,增加工程(联系单)的款项待工程竣工审计后按审计结果支付,并以审计金额按合同约定保留质保金。建立健全宗教团体或宗教活动场所工程建设项目审计制度,强化建设项目资金监管。

5、强化责任意识,落实监管措施。政府有关部门要认真履行职责,强化责任意识,把宗教场所建设纳入管理范围,履行好指导、协调、督办、监管职能,切实将场所建设项目各项管理工作落到实处,不能互相推诿。要加大宗教执法力度,严格各项审批和日常监管,对因不作为或越位造成工程建设项目重大问题的,依法实施责任追究。宗教团体或宗教活动场所是工程项目建设的业主,要强化工程项目建设的主体责任。建设工作要实行民主决策,集体研究决定。要坚持工程建设项目竣工验收制度,宗教活动场所建设工程项目竣工并经验收合格后,所属宗教活动场所向所在地民宗部门提出开展宗教活动申请,民宗部门要严格审查是否具有竣工验收合格文件,确保建设行为合法有据、规范有序、管理有章。(应城市民宗局 孙海涛)

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