唐子来 | 上海：迈向卓越的和更为包容的全球城市

houfour 2017-12-29

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唐子来

同济大学建筑与城市规划学院教授

上海同济城市规划设计研究院总规划师

卓越的全球城市，要义之一就是包容。一个不包容的城市是不可能迈向卓越的。包容性发展已经成为国际社会对于可持续城市化的共识。联合国人居三的《新城市议程》强调，人人共享的城市（cities for all）是更美好和更永续未来的共同愿景，即人人都有平等权利，能够获得城市提供的福利和机会。中国政府公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》强调，以人为本和公平共享是新型城镇化的首要原则，基本公共服务均等化则是重要举措之一。

一、城市规划的范式转型

传统的规划是精英规划，我称之为“5%的规划”，因为5%的社会精英决定了城市未来的发展命运。现在进入治理（governance）时代，我们需要民主的规划、寻找公共利益，或者说寻找最大公约数。规划作为公共政策需要得到至少51%的社会大多数认同。更高的发展阶段是公正的规划，不仅要满足大多数人的利益诉求，还要同时兼顾不是多数、而是少数的弱势群体（15%）。我认为，并不是公正的规划就要替代民主的规划、或者民主的规划就要替代精英的规划。城乡规划既需要社会精英（5%）的价值引导，又必须满足大多数人（51%）的利益诉求，也要兼顾不是多数、而是少数的弱势群体（15%），形成社会各方都能够广泛参与和达成共识的包容性发展（inclusive development）。

美国学者R. Florida写了一本书《创意阶层的崛起》(The rise of the Creative Class)，里面讲到“创意城市发展的3T理论”。第一是技术（Technology），他用了高科技指数（High-tech index）来测量；第二是人才（Talent），是指城市常住人口中受到高等教育的人所占比重；第三是宽容（Tolerance），用同性恋指数反映，一个城市的同性恋者比较多，说明这个城市社会比较包容。如果一个城市社会比较包容的话，就可能吸引更多的人才。我的理解逻辑是：首先是社会宽容，因为只有社会宽容，才能吸引人才，有了人才，才有可能形成科技产业。

最近几年上海在社会治理中比较成功的一件事情，就是旧区改造的事前征询制度。第一轮是征询旧区改造立项意愿，愿意改造居民户数超过规定比例（原则上不低于居民总户数的90%），才能办理旧改立项、规划等手续。愿意改造居民户数未达到规定比例的，暂停改造。第二轮是征询拆迁补偿安置方案。如果签约户数未达到规定比例的，暂停改造工作。这是一个鲜活的案例，表明政府在旧区改造中采用社区自治方式，如果绝大多数的社区市民不认同，旧区改造的推土机是不能够进场的。

二、解读上海：迈向卓越的全球城市

“迈向卓越的全球城市”是上海未来十多年的总目标，三个愿景包括繁荣创新之城、幸福人文之城和韧性生态之城。我们可以归纳为3E模型，经济繁荣（Economy）、社会公平（Equity）和环境友好（Environment）分别对应以上三个愿景。我们可以考察幸福人文之城维度的四个内容，包括构建15分钟社区生活圈、激发城市文化活力、保护历史文化遗产、彰显城乡风貌特色。

我们可以再考察“构建15分钟社区生活圈”，我关注的是“基本公共服务均等化”，这是包容性发展的最重要议题之一。基本公共服务包含卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施。根到2040年，无论你住在上海的哪个地区，在15分钟的步行范围内都可以享受这些基本公共服务设施。这就是上海2040所强调的，加大基本公共服务向现状公共服务水平较为薄弱地区的倾斜力度，逐步消除不同地区、不同人群的公共服务供给的不均衡性，提升基本公共服务的便利性与覆盖度。至2040年，卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施的15分钟步行可达覆盖率将达到100%。

三、规划研究议题：基本公共服务设施空间分布的社会绩效评价和分析

我正在领衔一个城市实验室，其中的一个研究项目涉及如何评估基本公共服务设施均等化，课题名称是“基本公共服务设施空间分布的社会绩效评价和分析”。我们研究了上海的三类基本公共服务设施分布的社会绩效：一是轨道交通网络，二是公园绿地，三是公共设施。下面介绍针对轨道交通网络的阶段性研究成果。

社会公平正义是1970年代以来西方政治哲学（Political Philosophy）的核心议题，社会公平和社会正义是两个层面的发展理念。在第一层面上，社会公平理念（fairness）建立在各个社会群体的能力（abilities）和需要（needs）是相同的基础上，因而注重人人享有平等的公共服务水平。在第二层面上，社会正义理念（justice）强调各个社会群体的能力和需要是不同，基本公共服务应当向特定的社会弱势群体倾斜，因而是更具有进步（progressive）意义的社会发展理念。

我国大城市正在经历着社会阶层分化（Social Stratification）和社会空间极化（Spatial Polarization）的“双重过程”，越来越多的城市低收入阶层和外来务工人员正面临着社会地位和空间区位的“双重边缘化”。城市规划对于公共服务资源的空间配置产生决定性影响，无疑是与社会公平正义理念密切相关的公共政策领域。在城市社会空间分异不断加剧的背景下，基本公共设施的空间分布需要建立基于社会公平正义理念的绩效评价方法。

我们的研究范围是上海市中心城区及其连绵拓展区。轨道交通网络分布的社会公平绩效（fairness）就是轨道交通网络分布和全体居住人口分布的“空间匹配”（spatial match）状况，社会正义绩效（justice）就是轨道交通网络分布和特定社会群体分布的“空间匹配”状况。

研究范围：上海市中心城区及其连绵拓展区

我们借鉴基尼系数（Gini Coefficient）的方法，建立具有普适性的社会公平绩效评价方法，可以进行历时性比较（一个城市的纵向比较）和共时性比较（几个城市的横向比较）。如同测度收入分配状况，基尼系数的取值区间为0-1。基尼系数越小，表明公共服务资源的空间配置越是平等，意味着社会公平程度较高；反之，则表明公共服务资源空间配置的社会公平程度较低。通过居住人口分布和公共设施分布的“空间匹配”状况，评价公共设施空间配置中社会公平的总体绩效。

2010年上海市中心城区轨道交通网络资源空间分布的基尼系数为0.394。由于目前国内尚无同类型研究，缺乏比较基础，但基尼系数为同一城市的历时性比较和几个城市的共时性比较提供了研究基础。如果参照联合国有关组织的收入分配基尼系数评价标准，基尼系数低于0.2表示收入绝对平均，0.2至0.3之间表示收入比较平均，0.3至0.4表示收入相对合理，0.4-0.5表示收入差距较大，0.5以上表示收入差距悬殊。

洛伦兹曲线 (Lorenz Curves)采用图解方式，表示公共服务资源在居住人口中的分配状况，如同表示收入分配的洛伦兹曲线，可以考察一定比例的居住人口享有一定比例的公共服务资源。轨道交通网络资源在上海市中心城区常住人口中的分配仍然存在一定差异。对于享有轨道交通网络资源较少的常住人口而言，10%、20%和30%的常住人口享有轨道交通网络资源的比例分别为0.9%、4%、9%；对于享有轨道交通网络资源较多的常住人口而言，10%、20%和30%的常住人口享有轨道交通网络资源的比例分别为26%、44%、56%。

上海迈向卓越的全球城市，还需要关注社会正义，基本公共服务设施配置应当向特定的社会弱势群体倾斜。基于人口普查变量的社会属性(如职业、户籍、年龄、性别等)可以将常住人口划分为不同的社会群体。根据各个社会群体占常住人口比例和社会群体享有公共服务资源比例的份额指数(Share Index)，可以评价公共设施空间配置的社会正义状况。

基于社会正义的理念，与公共设施相关的特定弱势群体享有公共服务资源的份额应当至少不低于社会正义理念的底线要求。同样，各个社会群体享有公共服务资源的份额指数可以进行历时性比较(一个城市的纵向比较)和共时性比较(几个城市的横向比较)。

研究范围内低收入群体享有轨交网络资源比例为27.0%，而低收入人口占全体常住人口比例为27.9%，则低收入群体享有轨交网络资源的份额指数为0.968，表明低收入群体享有轨交网络资源的份额略低于社会平均份额，但与社会正义理念的底线要求相差不大，社会正义绩效处于基本合理区间。