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(一)巡检与土兵 巡检作为官称，大体始于唐代中叶，主要是置于盐池产地、交通要道和军队等地方；唐朝也曾出现巡检使一词。①到五代，巡检是一种使职、差遣，而不是职官，位低职重，其设置不论在地域或结构的层次上，都大大突破唐时规模，职能也比唐代扩大。巡检职能的改变，体现了唐末五代中央与地方权力角逐的现象；当藩镇分割了中央部分用人权的同时，中央政府则透过差遣的办法，又将一部分用人权力收归中央。② 宋代巡检与其所属的土兵是中央集权的重要表征之一，其设置更为普遍与复杂。经过宋太祖、太宗二朝的征战、招纳，藩镇割据局面消除，中央威权逐步加强，五代时期巡检使担负监督地方军镇势力的职能逐渐消失；反之，募兵御边与维护境内治安，成为巡检新的职责。宋初为防御辽、夏进犯，以及避免五代藩镇之势重现，朝廷任命一批熟识边防事务的将领，充任巡检，率兵守边，这些人“位不高，则朝廷易制，久不易，则边事尽知”。③既能发挥御边的作用，又有利于集权中央。此外，为了加强维护宋境内的社会秩序，镇压反叛，宋廷则于远离城邑的多盗之区，设巡检、置寨兵，以强化治安缺口，稳固政权。到了宋与辽、夏关系趋于稳定之后，担任戍边重责的巡检，不仅数量减少、辖区缩小，地位也有降低的趋势。尤其自神宗以后，西北地区的巡检，不论辖区或地位都有明显的缩小与下降。反之，由于境内经济活动蓬勃，而宋廷为了增加财政税收，实施茶、盐专卖制度，导致境内外的茶、盐走私活动频繁，甚至武装护卫，不仅威胁地方治安，更影响政府的财政收入。如虔、汀两地的走私者，活动区域辽阔，“往往数十百为群，持甲兵、旗鼓往来虔、汀、漳、潮、循、梅、惠、广八州之地。所至劫人谷帛，掠人妇女，与巡捕吏卒斗格，至杀伤吏卒，则起为盗，依阻险要，捕不能得。”④这种现象自仁宗以来即已出现，并引起朝廷重视。宋廷为镇压私贩武力，开始在县中增设巡检，并提升其地位。⑤仁宗在诏书中即说：“国家设巡检、县尉，所以佐郡邑，制奸盗也。”⑥此后，巡检与县尉共同成为宋朝维护基层社会治安的重要武力。 巡检在维护地方治安的任务上所负的责任，更为繁重。基本上，县尉负责县城及草市的治安，属于民防性质；巡检则负责维持乡村治安，对付大股寇盗，“不得与闻州县事”，⑦驻所也偏设于地形险要之处，军防性质较强。巡检的任用资格虽多，但仍以武职官员为主，任期稍长，其中武学生及武举出身的人是出任巡检的重要资历。⑧而县尉一般是由文官担任，偶有兼差武臣的情形。 巡检统属的成员性质上属于军人，早期包括禁军、厢军、乡兵和土兵，后来则以招募当地的土兵为主。巡检早期的职责是监督境内的地方军及边境防御外患，军事性质很强，因此，以统辖正规军的禁军为主力是势所必然的；但随着境内治安任务的加重，禁军的适任性也面临考验。禁军由于多是外地人，实行轮戍制，对驻扎地区内的山川地理、人情风俗均不娴熟，对付地区性的变乱不容易发挥弭乱之效，有时反而成为地方肇祸之源。因此，轮调式的禁军能否胜任维护地方社会秩序的任务，颇引起争议。苏辙就曾说：“国家设捕盗之吏，有巡检、有县尉，然较其所获，县尉常密，巡检常疏，非巡检则愚，县尉则智，盖弓手乡户之人，与屯驻客军异耳。”①显示部分朝臣对外来的军队能否有效维护本地治安，有许多疑虑。为了改善此一现象，元丰年间，宋廷曾令以土军替代，但到了元祐二年(1087)，又有朝臣指出，土兵多亲戚乡里之人，容易互相遮庇，建议以其半复差禁军。但随后朝臣亦认为“禁军所至，往往一心惟望替期，又不谙习彼处道理”，建议仍依元丰法，一律招土兵代之．从徽宗之后一直至南宋，除极少数例外，宋廷均以招募本地人为土兵，维护地方治安。②如南宋初，虔州土豪陈敏因组织家丁讨捕走私、保卫乡土有功，被任命为巡检。后来，在福建地区成立的地方军——左翼军，就是以他的家丁及当地的土兵为基础。③从上述巡检职能及所辖成员的变化，显示北宋末年起，宋廷的政策已由以戍边御敌及贯彻中央统治力(禁军)为重，转为以维护境内陆方治安(土兵)为重。 (二)县尉与弓手 县尉及其所领的弓手是另一支宋廷维护基层治安，象征中央集权的武装力量。弓手一词自宋太祖于建隆三年(962)十二月《置县尉诏》中首次出现，成为宋代具有民政意义的基层武力，它也是宋太祖建政后强化中央权威的措施之一。赵匡胤在推行杯酒释兵权等一连串收兵权的做法之后，接受赵普的建议，复置县尉，由朝廷直接任命，以其领导弓手，来逐捕盗贼、维护地方治安。宋廷的目的是为了限制原来属于私人武力的镇将之权责，并将镇将原来统辖的武装力量弓手，纳入朝廷行政体系之中，归中央掌握。县尉的复置和弓手隶属的改变，与其他军政措施同时推动、环环相扣，都是宋廷强化中央权威的重要措施。 弓手是百姓职役负担中拥有武器装备，代表朝廷执行公权力的武装力量。宋廷将弓手改隶县尉之后，依各县户口的多少，编列固定员额，来处理地方治安事务，控制基层社会。宋廷在《置县尉诏》中，说明每县添差弓手的人数，视各县户口数多寡而定，从五十人至十人不等，但实际情况却视地区、户口及境内治安状况而异。例如乾德六年(968)和大中祥符七年(1014)规定弓手的人数，即较建隆三年有明显的增加。徽宗大观、政和年间为强化境内治安，各县均再增弓手，大县达百余人，小县亦有六十人左右。④南宋时期江淮防卫重镇的江阴，设有两名县尉及弓手二百人，人员编制远远超过初创时的数量。⑤担任弓手之人是当地百姓，依资产、户口多寡作为职役的标准。应役的弓手属五等户之中的第三等，与一般的力役有别。神宗行免役法后，曾支付弓手雇钱，但县府常无法支给，为了生计，迫使弓手做出诸多违法事务。⑥ 弓手在两宋三百多年的历史中，随着宋境内治安及宋与辽、夏、金和战形势的转变，在役期、员额编制、器械配备与职务负担上有许多变化，也在维护地方治安与抗敌平乱上贡献力量。如建炎三年(1129)二月，金兵进犯淮南东路的招信军时，县尉率弓手百人英勇抗金，让高宗君臣得以从容渡江，在江南建立政权。①淳熙年间，负责敉平茶商赖文政之乱的辛弃疾，就在江西、湖南等地组织训练当地的乡兵、弓手，对付茶商，发挥因地制宜的战力，最后敉平乱事。②而蕲州的弓手和茶商武力也在嘉定十四年(1221)二月金兵攻城时，共同担负抗敌守城的任务。③ 从中央政府统治权力的发展看来，唐末到两宋，中央对基层社会的掌控有相当明显的变化。宋朝的巡检、县尉及其所属土兵、弓手，是构成宋代维护社会治安、巩固政权的基础，也是中央权威深入基层，削弱原有地方势力的重要举措。巡检、县尉是此一政治结构的主干，土兵与弓手则是基层实际执行者。这是宋太祖在建国后，为落实强干弱枝政策，加强中央的统治力，将巡检、县尉纳入县一级的军政体系，作为朝廷控制地方重要武力的结果。此一举措，和任命通判及监当官等的做法，以及逐渐建立的官员任期、轮调制度一样，均具有强化中央权威的政治作用，而这些作为与其他政策的逐步落实，也体现了宋朝是一个强化皇权的王朝。这种中央集权的现象，在政治运作制度化以及精干亲民官任职的时期，特别明显；在这个时候，弓手、土兵等基层武力，既是地方州县长官执行公权力的工具，也是中央统治力深入基层的象征。 然而从徽宗时起，地方势力在基层社会的影响力逐渐增强。徽宗中期以后，宋朝内外多事，朝廷无力顾及地方事务；地方治安的维护不仅由地方人士担任，连维持这批武力的费用也由地方官府提供，④让地方势力在当地的社会影响力逐渐扩大。其后宋金爆发战争，方腊又掀起事变，内外交迫，朝廷无力维护基层社会的秩序，这些弓手、土兵等基层武力与自发性的民间自卫武力，参与勤王与维护乡里安全的任务；他们甚至取代部分正规军的角色，填补了政府统治力的空白，使社会力有进一步发展的空间。⑤靖康之乱以后，大江南北由民间凝聚形成各种抗御女真的武装力量，以及绍兴以后，宋廷在岭南、湖南、淮南地区所组织建立的各种地方军与地方武力，如广东摧锋军、福建左翼军、湖南飞虎军、茶商军、两淮山水寨等发展的过程中，都可以看到各地区基层武力与民间自卫武力参与的痕迹。⑥ 总之，宋廷是藉由基层武力深入地方，伸展王朝的政治力；但随着内外局势的演变，在实际执行上，反而使地方势力的角色与分量有逐渐加重的趋势。在两宋之际，内乱外患频仍，基层武力和自发性的民间自卫团体护卫乡里安全，在基层社会发挥实质影响力，以致南宋朝廷在重建政权后，弹性地调整强干弱枝政策，甚至藉此力量建立地方军．可见宋廷本欲利用基层武力，将统治力量深入基层社会，却由于政局的发展与时空环境的转变，让地方社会的力量有进一步发展的空间。 (三)亲民官与胥吏 由职役的民户及胥吏承担县级事务，是宋朝推动中央集权所形成的一项特色。先秦出现的乡里行政建置，到隋唐随着乡官制的破坏，乡里逐渐虚级化，到宋朝正式确立。刑名钱谷成为县政要事，县衙统揽基层事务，面对民众，承担繁杂的业务。一方面，宋廷为强化中央权威，应对社会现况的变化，不断修订颁布各项法条、规章、命令等文件，颁布到基层，作为执行规范，发布的文件中甚至包括行政程序，要求各级政府恪遵规程，照章办事。官员在处理政务时，不仅自主权受到限制，而且面对大量档案文书，难以切实掌握。另一方面，由于宋朝内外多事岁用浩繁，为了扩大财源，不断增加各项赋税名目与税则，加强稽征并摊派夫役与职役，加上土地租佃、交易、继承等财产转移的活动蓬勃，其中关于程序、公证及法律诉讼等，均涉及人民权益与官民关系。这些复杂多变的事务都须透过县衙转呈、运作、执行，难怪宋人就认为“当今作吏之难，莫若近民之官，于民尤近者，作县是也。”① 实际上宋代的县衙面对民众的第一线人员，是少数决策性官员与大量执行事务的胥吏。宋代从中央到地方各级政府，都有为数庞大的胥吏，根据王曾瑜的估算，北宋元祐年间胥吏总数约在四十四万左右，南宋时期所辖十六路的胥吏总数当在二三十万人。这些胥吏主要从乡村上户和坊郭户中招募或轮差而来：州县役差募不一，乡役多属差役。②他们人数众多，各有专司，在各地的名称也不相同。如台州县役人吏有前后押司、录事、前行、后行、贴司、书手、手力、斗子、库子、掐子、拦头、所由、杂职等；③乡役人则包括里正、户长、耆长、壮丁、保正、保长、承帖人、催税甲头等。④各县的监狱管理人员则有门子、狱子、杖直、押狱、节级以及替囚犯治病的医人。⑤福州辖下各县大约各有一百至二百名员额的胥吏，实际应不止此数。⑥在县衙服务的吏职，主要是承担国家二税及各项杂税的征收、治安及法律文书等业务，是县衙行政事务的实际操持者、面对民众的第一线人物。县役或乡役的吏员，多无俸禄，也没有出职为官的机会。⑦ 到南宋，胥吏已成为基层政治运作的要角。县衙的吏职不论是募或役，多长期任职于一个地区或机构，也用各种方式荐引自己的亲戚子弟人役承继其业务，有世袭化的趋向。⑧加上社会变迁，人口增加，江南农工商业发达，基层事务人员专业化与职业化的需求增强，逐渐使定期轮差的制度被雇募方式所取代。像乡书手最迟到北宋末期，就因须经常来往县衙，胥吏的属性大增，至南宋已明显成为专职的胥吏了。这些胥吏处在法令规章繁多、业务专业化的南宋，可以凭借其熟悉公文簿书、精通法令的专业知识和了解基层社会复杂生态，处理繁琐的地方事务，成为乡村管理体制的关键。⑨由于环境和能力的因素，使他们成为不究细务或缺乏行政经验的官员所倚仗的重要助手。⑩ 宋代官员的任用制度，也加重了胥吏在基层社会的角色分量。宋王朝透过科举考试，拔擢了大量的士大夫进入官僚体系，并任之为亲民官；担任州县亲民官，是士人仕宦的重要经历。但宋廷为了加强中央集权，防范官员把持地方及澄清吏治，建立官吏任用制度，凡担任路、州、县的亲民官，需要回避本贯、寄居地、回避祖产和妻家田产所在地、回避亲属等，并遵守定期轮调的种种规定。避籍、避亲制度形成于仁宗朝，到南宋已趋完备，执行也相当确实，只有在父母年老或为优待元老重臣等较特殊的情况下，官员才可以与近地、守乡邦。这些制度的设计，虽未必能达到“官无徇私之嫌，士无不平之叹”的目的，不同朝代执行的宽严也有别，但总体而言，对澄清宋朝的吏治发挥了一些积极的作用。① 这些回避及轮调的规定，却对地方行政产生了不少负面作用。如轮调制度的实施，会形成“郡县之臣，率二岁而易，甚者数月或仅暖席而去”，②“或未能尽识吏人之面，知职业之所主，已舍去矣”③的现象。而避籍制度所造成的语言障碍，沟通不易的情况，均使官员对他们所任职的地方以及所担任的职务多所隔阂，曾巩就对这个现象有很深刻的分析。④以致除极少数强敏干练的官员尚能做到“吏不敢欺，民不被害”⑤之外，大多数县政事务都要委诸胥吏。叶适就说：“国家以法为本，以例为要，其官虽贵也，其人虽贤也，然而非法无决也，非例无行也。骤而问之，不若吏之素也；蹔而居之，不若吏之久也；知其一不知其二，不若吏之悉也，故不得不举而归之吏．官举而归之吏，则朝廷之纲目，其在吏也何疑。”⑥说明由于胥吏熟悉法条规章，对地方民情风俗的了解比较彻底，使得官员在处理具体事务时，需要多倚仗他们。而且县政庞杂，县令实无法亲自处理这么繁琐的事务，许多事都要委由胥吏去办理。 宋政权南渡后，基层事务专业化的属性加强，胥吏在政务运作中的分量更重。叶适指出其缘由说：“渡江之后，文字散逸，旧法往例，尽用省记，轻重予夺，惟意所出(按指吏)。其最骄横者，三省、枢密院、吏部七司、户、刑，若他曹、外路从而效视，又其常情耳。”⑦这就给予胥吏操控基层事务的空间，形成“吏强官弱”或“公人世界”的局面．宋廷规定县令的职责巨细靡遗，甚至需亲自定时为监狱牢门开锁，⑧但实际情况却与规定相违。以法律裁判而言，胡太初就指出：“在法，鞫勘必长官亲临，今也令多惮烦，率令狱吏自行审问，但视成款佥署，便为一定，甚至有狱囚不得一见知县之面者，不知吏逼求贿赂，视多寡为曲直，非法拷打，何罪不招．”⑨真德秀也指出：“访闻诸县，闻有轻置人囹圄，而付推鞫于吏手者，往往写成草子，令其依样供写及勒令立批，出外索钱。”⑩以致舒璘有“官员迭更， 未必皆贤，贤者尚不能尽察，万一非贤，吏辈诛求，上下势散，内外情隔，非委之吏，事必不集，集事在吏，非贿不行”①的评论。这些意见显示胥吏在南宋文臣的眼中多属负面，且是吏治败坏之源。而且这种评价，从宋人的言论到今人论著中都不断出现。不论这样的评价是否公允，却也反映官少吏多、官员回避、轮调制及基层业务的繁重等现象，其中更说明了胥吏在宋代基层社会具有实质的影响力。 胥吏在基层社会的地位，和他们在地方社会的中介性角色也有密切关系。胥吏操持县政的做法对基层吏治的伤害及其负面影响，固然常为人所诟病，也遭到官员的鄙视。他们一方面与官户同属形势户，却也是官员刻剥资取的对象。袁采就说：“惟作县之人不自检已，吃者、著者、日用者般挈往来，送馈给托，置造器用，储蓄囊箧，及其它百色之须，取给于手分、乡司……其弊百端，不可悉举。”②说明胥吏是官员剥取地方资源的主要管道，甚至是与官员均沾利益的共同体。但他们同时是当地社会的成员，与地方权势之家有着盘根错节、公私兼具的关系，是当地社会的主流力量之一。这种现象均使得胥吏成为被批判的对象。 不过，从长远政治发展来看，当基层武力与行政事务都由当地人士担任，便出现权力转移的可能性．在宋代县一级的行政区中，基层政治运作是由维护治安的弓手和土兵，以及执行的胥吏和担任职役的民户，共同操作实际业务。他们介于官民之间，角色是双重的：一方面要奉行朝廷的命令，听从地方长官的指挥，在乡里执行公权力，以伸展中央统治权的身份，现身于基层社会。但另一方面，这些人均来自地方。他们本身就是当地社会的一分子，在地方上也有一定的身份，是地方上具有实质影响力的群体；有时则会为维护自身或地方利益，与其他的权势之家相结，共同对官府施压，影响地方施政，被朝廷视为败坏吏治，甚或是阻断中央统治力深入基层社会的一股力量。 |
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