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2014年以来，平度市认真贯彻落实中央和省、青岛市委关于深化农村改革的决策部署，以国家中小城市综合改革工作为契机，扎实有效地推进了农村集体产权制度改革工作。市政府制定下发了《关于推进农村集体产权制度改革的意见》（平政发〔2014〕29号），明确了推进全市农村集体产权制度改革的总体要求、目标任务和具体措施等。市委、市政府先后召开了全市推进农村集体产权制度改革工作动员部署会、推进会、现场会，制订了严格的操作程序，编印了《社区股份合作社使用文书及操作程序》和《村经济合作社使用文书及操作程序》，切实做到规范运作。截至2016年底，已有770个村完成了农村集体产权制度改革。其中，31个集体资产较多的村（居），进行了集体资产股份制改革，成立社区股份合作社；739个集体资产较少的传统农业行政村，成立村经济合作社，以份额方式将集体资产资源全部量化给每个集体经济组织成员。据统计，全市共界定集体经济组织成员385000个，量化资产总额186420万元。农村集体产权制度改革进展顺利，得到了基层农民群众的普遍认可。可现行法律、政策等制度性约束,也让改革面临一些难题。 一、存在的主要问题 （一）基层干部思想认识不到位。由于农村产权制度改革涉及到每家每户的利益，势必触动群众敏感神经，可能引起矛盾纠纷，出现信访而不愿改、不想改。特别是城区4个街道和经济开发区部分集体经营性资产较多的村干部，因村集体资产权属不清，怕改革查出问题而不敢改；有些街道领导处于保护村干部、维护村庄稳定的愿望，也支持不愿改革的村；有的街道因市考核办未把农村集体产权制度改革列入对其科学发展考核内容，所以对这项工作很不重视，至今一个村也没进行改革，影响了其他街道（园区）的工作积极性。 （二）经济基础薄弱，没有改制内容。近年来，平度市大部分村集体经济发展逐步萎缩，集体收入逐渐减少，而各种公益性和福利性支出还要维持，造成有的村入不敷出。从近年来的村集体收入情况统计看，收不抵支村占全市行政村数的三分之一。村集体入不敷出，村委会要正常运转，公益性事业还必须支出，为此开始动用集体积累，造成集体家底越来越薄，甚至出现资不抵债现象。有的村虽有少部分净资产，但由于资格界定未完成而征地费已分配完毕，需用净资产弥补人员分配，分配后的结果净资产所剩无几。集体经济组织改制的核心内容是集体资产产权，没有可量化的产权，改制也就无从谈起。 （三）发展路径不明确，缺乏空间载体。改制后新组织如何发展、资金如何投向、怎样使集体资产保值增值成为困扰各村的共性问题。如投资办实体经济，过去办企业亏损的教训，不仅村民不答应，就是村干部也不愿意；如投资购买土地兴建标准厂房搞租赁经营，不仅难以寻找空间，也因资产数额较小没有投资实力；如存入银行吃利息，当前的通胀形势也不能使资产保值增值。由于没有较好的投资渠道，一些改制村将资金投入到公司，但如何使改制后的集体经济组织得到进一步发展，还应依靠集体经济组织自身经营，使集体资产保值增值，使农民从资产的不断增值中获得长久收益，才是集体经济组织改革的根本目的，这也是关系集体经济组织改制成与败的关键所在。 （四）如何界定集体经济组织成员资格不明确。农村集体组织是由其成员构成的，然而目前农村集体经济组织的成员资格尚未界定清楚。2003年实施的《农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利。2007年《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再完全合一，很多情况下，尤其在发达地区，“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围，但目前有关部门还没有出台具体的实施办法。 二、对策与措施 农村集体产权制度改革是一项重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。加快推进农村集体产权制度改革，需要做好以下几个方面的工作： （一）切实加强领导，统一思想认识。中央要求农村集体产权制度改革要建立“省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任”，要建立健全组织领导机制和协调推进机制，对农村集体产权制度改革等这些重大问题，主要领导要亲自部署、亲自推进。同时，充分发挥各种宣传媒介的作用，采取张贴标语、悬挂横幅、入户动员、发放政策问答和召开党员会、村民代表大会等多种形式进行广泛宣传发动，大力宣传改革的重要意义及相关政策和举措，把农村集体产权制度改革政策宣传到村、到户，做到家喻户晓。通过深入的宣传教育和引导，充分凝聚改革共识，努力营造“引导改、自愿改、自主改、自治改”的良好改革氛围。 （二）因村制宜推进农村集体产权制度改革。推进农村集体产权制度改革要坚持因地制宜、分类操作的原则，要根据各村情况，不能“一刀切”，要具体问题具体分析，实行一村一策。一是村集体净资产存量数额较大，有集体企业或有较多的物业载体，有一定经营收入的村，应按《公司法》要求，进行公司化股份制改造，将集体净资产存量全部量化到每个成员，形成由自然人、法人为投资主体的多元化产权结构，形成独立的市场经济主体和法人实体。二是有一定数量集体土地的村，暂不对土地进行量化，随城市化进程土地资源性资产转化为经营性资产后，再进行量化。三是村集体净资产数量较少、不存在集体净资产或净资产为负数的村，已不具备改革条件，可以引导成员自发投资入股，创建新的企业或专业化合作组织进行经营，原集体经济组织随村级行政体制改革完成自然终结。 （三）民主确定成员资格认定标准。按照中国现行法律，村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。尽管《物权法》在明确村集体成员与村集体管理组织实体在所有权上的关系时，规定了被授权代表集体成员的村集体管理组织实体可以行使所有权，但是对这一规定存在的普遍误解是，村集体所有权就是村集体管理组织实体拥有的所有权。因此有必要在对集体产权制度进行改革的过程中，进一步明晰和确定集体经济组织的成员资格，澄清集体所有权主体和行使主体之间的关系。明晰和确定集体经济组织成员资格，对于推进农村集体产权改革具有重要意义。集体经济组织成员身份界定应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。 （四）调整完善现行法律法规和政策规定。从法律规定看，农村集体经济组织有法律地位，有独立的财产，有独立的民事权利和民事行为能力，具备了作为法人的实质性要件。然而，当前现行的法律法规和政策规定与农村集体资产管理和改革的要求存在着矛盾和冲突，已成为制约农村集体产权制度改革的制度障碍。只有解决好农村集体“三资”管理现状、政策要求与法律法规之间的衔接问题，农村集体产权制度改革的方案才能得以顺利实施并取得良好的效果。按照党的十八届四中全会提出的“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”等要求，有关部门要抓紧研究提出指导意见和实施办法，推动修订相关法律法规。 |
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