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作者：应松年，国家行政学院法学部主任、教授，中国政法大学兼职教授。来源： 《国家检察官学院学报》2013年第3期。 中国的检察制度是世界上极具特色的国家监督制度。我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院在国家法律监督方面发挥着重要的作用。二十世纪八十年代制定行政诉讼法时，根据行政诉讼保护公民权益、促进行政机关依法行政的立法宗旨，认为检察监督对我国行政诉讼制度的发展是十分重要的，因而把检察机关实施法律监督确定为行政诉讼的基本原则。《行政诉讼法》第10条明确规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。
该原则确立以后，检察机关应该在行政诉讼哪些具体方面实施监督，则意见分歧。最后通过的规定是《行政诉讼法》第64条：“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”显然，这是对行政诉讼中法院审判活动的监督。这一监督当然是十分重要的，将有利于减少法院审判活动中可能出现的错误，从而切实保护公民权益。但是，经过这些年的实践，实务界和学术界已经达成共识：不能把检察机关对行政诉讼的法律监督，局限于行政诉讼中对法院裁判的监督，而应该理解为是对整个行政诉讼制度的监督。根据行政诉讼法的立法目标，建立行政诉讼制度是为了保护公民权益，促进依法行政。实践中还有许多违法行政行为损害公民权益和公共利益，但却因多种原因没有进人行政诉讼，从而大大削弱了行政诉讼的实际功能。例如，行政机关做了违法的损害公共利益的行为，或者行政机关对损害公共利益的行为、事件不制止、不纠正，不履行法定职责，但无人起诉；损害公民权益，有公民向法院提起诉讼，但由于该案件与起诉人没有“法律上的利害关系”，不为法院所接受；行政机关的行为损害公共利益，但由于对当事人有利，无人提起诉讼，等等。对于这些无人起诉的行为，检察机关作为法定的监督机关，应当有权代表权益受损的公民、代表公共利益向法院提起公诉。
检察机关在提起公诉或支持公民、法人或者其他组织起诉方面是否需要限定范围，例如环境保护、公共财产、公共安全等领域？限定检察机关提起公诉的职权范围，将有利于明确检察监督的职作者简介：应松年，中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长。责，否则易使检察机关负担过重。但具体范围如何规定，需要仔细研究和斟酌。
近年来关于抽象行政行为的诉讼问题，引起了广泛关注。《行政复议法》首先作了突破。《行政复议法》第7条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法的，在对具体行政行为申请行政复议的同时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。”《行政复议法》同时明确行政规定是指规章以下的规范性文件。此次行政诉讼法修改，可否参照行政复议法，规定对具体行政行为提起行政诉讼的同时，可以一并对具体行政行为所依据的行政规定提起诉讼？对此，学界与实务界意见比较一致：复议可以，诉讼当然也应该可以。但如果更进一步，认为行政规定不合法的，是否任一公民、法人或者其他组织都可以提起行政诉讼？笔者认为，从中国目前情况看，为了维护司法秩序、防止滥诉，对行政规定提起诉讼，除复议法规定的情况外，似应由检察机关担当比较适宜。检察机关认为，或经审查公民申请后认为，所涉行政规定不合法，检察机关有权依法提起行政诉讼。为此，法律应该赋予检察机关提起诉讼前调查取证的职权。至于是否将规章也列入诉讼的范围，笔者认为，有关规章和行政法规的违法审查，还是以目前《立法法》规定的审查体制为好，这更适合中国的现实国情。
近年来，检察建议在检察实践中得到广泛应用，并且实施效果较好。可否考虑在正式提起行政诉讼之前，设置检察建议这一前置程序，即检察机关认为行政机关的行为不合法，先向行政机关发出检察建议，以便于行政机关能够及时发现并及早纠正，不予纠正的，再提起诉讼。但对有些行政违法行为，如继续实施可能会对国家利益、社会公共利益以及行政相对人权益带来重大的、无法挽回损失的，可否在行政诉讼法的修改时增设禁止令条款，即授予检察机关在上述情况下提起公诉时，依法向法院申请颁行禁止令的权力，以避免损失的扩大。这些问题有待进一步思考和探索。
此外，还有一些程序上的问题需要作出具体规定。如在当事人申请检察机关行使监督权的情形下，检察机关审查后若认为申请不妥，行政机关不存在不合法行为而拒绝受理的，按照正当程序要求，应该允许当事人向上级检察机关申请复查。上级检察机关维持下级检察机关决定的，应及时向申请人送达复议决定并说明理由；上级检察机关认为应当变更的，应及时作出复议决定，并通知下级检察机关依法将案件提起公诉。
检察机关如何获取需要监督的信息？除检察机关自行依法查获的外，可以依靠媒体和网络的揭露、举报及当事人的申请。行政公诉案件，可由被诉行政行为所在地人民法院管辖。检察机关提起公诉的案件，应派员出庭支持公诉。检察机关建立起公诉制度以后，工作量可能会有很大增长，有关部门应该在人力和财力上给予支持和配合。
希望通过行政诉讼法的修改建立起检察机关全面监督行政诉讼的新的监督制度，这对于切实保护我国公民权益和公共利益，促进行政机关依法行政，从而加快我国建设法治国家的进程，意义重大！这实际上也是检察机关依据宪法规定切实履行其法律监督职责的应有之义。
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