前言 什么是PPP项目?尽管国家各部委发布数百份PPP相关文件,但由于出发点不同,标准不同,每一个人眼中的PPP项目是各不相同的 ,甚至有时候大相径庭。 2016年6月8日,财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》,该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的肯定标准。笔者梳理此前PPP相关文件规定,得出认定我国PPP项目的如下十项标准: 实施主体 问 :PPP中的政府方一般由三方组成:授权机构、实施机构及出资代表。那么这三方分别是指谁呢? 《评审标准》第1条规定:国有企业或融资平台公司,作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。 而作为政府方与社会资本签署ppp合同的就是ppp项目的实施机构,也就是明确指出国有企业或融资平台公司不能作为ppp项目的实施机构。否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的说法。 关于授权机构,有以下相关文件
关于实施机构,有以下相关文件 财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。
结合上述文件的内容,可以总结出政府方的组成。 答:
实施范围 问:PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗? 《评审标准》中规定“不属于公共产品或公共服务领域的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。
答:因此PPP项目的范围只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。 合作期限 问 :PPP合作期多长?BT是PPP吗?为什么? PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:
PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。 答:BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。 也就是说真正的ppp项目都要带O,就是运营环节。 融资方式 问 : PPP模式是地方政府基础设施的融资方式,那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?
答:采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。 采购方式 问 :PPP项目社会资本应该如何选择?
在司法实践中,特许经营项目未采用竞争性方式选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。 答:对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。 风险共担 问 :在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?
值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低供应等风险,保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。 答:PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。 物有所值 问 :政府为什么要推行PPP模式?
从现行政府及国外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。目前物有所值评价分为定性评价和定量评价两种类型,《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定:
可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益,以减少政府的采购支出成本。 答:物有所值评估是实施PPP项目的基本条件。 政府可承受 问 9:目前地方债务水平较高,政府是否有能力支付PPP项目的补贴呢?
该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。 答:只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。《评审标准》规定:“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。 相关手续完整 问 :在准备阶段需要哪些手续? 《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备。 以上十项标准可以用一段话总结下:ppp项目是基础设施和公共服务类项目(公益项目),由县级以上人民政府授权,政府或者其职能部门或事业单位作为实施机构,通过竞争性方式选择社会资本,并与社会资本形成合作期限大于十年的,风险共担、利益共享、合理回报的关系。需要满足的条件:通过物有所值评价(在项目识别阶段)、财政承受能力论证,符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续。 |
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