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民用运输机场（以下简称“机场”）通常为一地方的门户，近年来越来越多的地方提出新建机场，而机场建设的程序却相对比较复杂，分析其原因，主要是因为机场涉及到发改委、民航局、军队三个系统的审批，而三个系统并未联合发过关于机场建设审批相关文件，更多的要靠业主或者审批单位间去协调，一直想结合本职工作系统的写一本关于机场建设审批程序的工具书，因懒惰和忙于工作未能成行，最近看“民航基建”公众号关于机场建设方面的文章受益匪浅。 结合本职工作，以时间为序，对国务院关于机场投资、建设管理的相关文件予以梳理并简单分析，希望对大家有所帮助，不足之处，请大家批评指正。 关于军队系统对机场建设的管理程序目前正在调整，笔者也不专业，在此不作论述。本文主要从发改委、民航局对机场的投资、建设管理进行梳理分析。国家发改委、省市发改委、民航局发展计划司、管理局计划处在机场建设各阶段主要是进行投资管理，民航局机场司、管理局机场处、部分省市交通厅在机场建设各阶段主要是进行建设管理。《民用机场建设管理规定》（交通运输部令2016年第47号，CCAR-158-R1）中运输机场工程建设程序一般包括：新建机场选址、预可行性研究、可行性研究（或项目核准）、总体规划、初步设计、施工图设计、建设实施、验收及竣工财务决算等。其中预可行性研究、可行性研究（或项目核准）是投资管理，其余阶段是建设管理，这也是民航局颁布的《民用机场建设管理规定》（交通运输部令2016年第47号，CCAR-158-R1）中只有关于建设管理章节的原因。下面以时间为序，对国家关于机场投资管理和建设管理相关文件予以梳理分析，供大家参考。 一、国办发[1985]49号《关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定》 凡属以下情况，由省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部委、直属机构，或海军、空军、大军区行文，报送国务院、中央军委审批：地方或军队需新建机场；地方需合用军用机场，或军队需合用民用机场；现有机场需废弃或改作他用。 简析：似乎从出生就注定我要在这个行业工作，85年笔者出生，49号文明确了新建机场要报送国务院、中央军委审批，笔者现在从事设计管理工作，工作中如果有业主用投资估算（机场项目投资相比公路铁路太小了）把机场项目跟他们管理过的其他项目相比较，质疑前期工作为什么这么复杂，报告为什么需要那么多附件，前期工作有必要这么认真么，我会很自信的告诉业主，这个是要报到国务院、中央军委审批，总书记画圈圈的，虽然我也没有见过总书记画过的圈圈。很遗憾，中南海在哪里我知道，但国务院和中央军委在哪里我还真不知道，只能继续学习，往下看。 二、国发[2004]20号《 国务院关于投资体制改革的决定》 新建机场由国务院核准; 扩建机场总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准;扩建军民合用机场由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。 简析：这是关于投资管理纲领性的文件，明确新建机场由国务院核准，同时，以前总能看到总投资九点九个亿的项目，原因也在这里。 各省的投资主管部门是省发改委，民航局也有自己的投资管理部门，发展计划司投资管理处，所以隶属于民航局的单位，如空管局、民航院校的项目，项目建议书、可行性研究报告由民航局审批，当然如果超过了民航发展基金的审批额度，就要报到国家发改委审批。有三个文件，民航发[2016]15号、16号、27号是民航局的投资管理相关文件，大家自行翻阅。 这里多说一点，文件中总是说机场建设由哪个单位核准，但实际工作中却都是批复可行性研究报告。新建机场项目确实是核准制，只是几乎所有的运输机场都要以不同的形式申请国家资金，所以是审批可行性研究报告。简言之，因为机场，所以核准，因为资金，所以审批。如果出现新建某个支经机场由企业投资，那做项目申请报告，走核准制就好了。 三、国务院令412号 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》 291 民用机场场址及总体规划审批 295 民航专业工程及含有中央投资的民航建设项目初步设计审批 296 民航专业工程施工图设计审批 简析：2004年之前的行政许可由各部委自行制订，412号令明确以上几项工作由民航局或管理局行政审批，这也是《民用机场建设管理规定》（交通运输部令2016年第47号，CCAR-158-R1）的制订依据。机场属地化改革以后，总体规划和初步设计通常也根据隶属关系、投资情况由民航管理部门和地方政府联合审批。这里笔者想重点说一下选址，根据国务院的文件，选址审批是民航局的事权，但在实际工作中的预可研阶段，还要对场址进行复核，笔者认为这是不合理的，民航局是对选址进行审批，并不是审核意见，所以预可研阶段不应该再返回来研究场址的合理性。笔者之前从事评估工作，参与选址评估项目的评估报告也一直是这样写这样坚持的。但为什么会出现预可研阶段再返回来研究选址的情况，分析原因，应该是有的评估单位根据一般工业项目的要求，一般工业项目是没有选址阶段的，厂址是在预可研阶段确定，评估单位按照一般工业项目的要求在评估报告中再去复核场址，更为重要的是，国务院中央军委在根据评估报告进行的立项批复中，再明确批复一下场址，久而久之，大家就会认为立项阶段才是正式的选址批复，而选址阶段只是行业审核意见，个人建议从维护国务院文件权威，避免重复工作提高效率的角度，民航局应对立项评估单位提出明确要求，并加强与国务院的沟通，明确选址为民航局的行政许可。 四、国发[2007]33号 《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定 》 90 民航专业工程施工图设计审批 简析：笔者参加工作那一年，取消了民航专业工程施工图设计审批，具说对我司收入影响较大，好在215号令修订《民用机场建设管理规定》，目前对部分专业工程施工图设计审查实行备案制。具体操作详见《民航专业工程施工图设计审查及备案管理办法》。 五、国发[2012]52号《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》 2 扩建机场：总投资10亿元至20亿元的项目核准 简析：继续简政放权，省发改委的投资审批权限提高到20亿，机场改扩建不用再把飞行区和航站区拆开，每个九点九亿了，设计单位不用愁拆开以后必要性和需求分析怎么写了，财务、经济效益怎么做了。 六、国发[2013]19号《 国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》 1 企业投资扩建民用机场项目核准 备案制 简析：没有写批次，下放太集中已经搞不清楚是第几批了，除核准、审批外，出现了备案制， 七、发改基础[2015]2933号《国家发展改革委关于下放部分交通项目审批权和简化审批程序的通知》 将国家高速公路网改扩建项目、普通国省道建设项目、内河航道建设项目（长江干线航道和国际国境河流航道建设项目除外）、内河航电枢纽建设项目、机场改扩建项目（增建跑道除外），下放省级政府审批。 简析：这个文件是国家发改委颁布的，省级政府的审批权限继续扩大，扩建机场已经没有投资的限额了，只是增建跑道的仍要上报国家发改委审批，注意这里是增建，不是新建，例如新建一条跑道，原有跑道改平滑，新建了并没有增加跑道，报省级政府审批就可以了。 八、国发[2016]29号《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》 清理规范的内容 （一）保留34项。民航部门1项：民航专业工程及含有中央投资的民航建设项目初步设计审批。 简析：这一年，调整工作岗位，做设计管理，职业生涯到目前为止最具挑战的一年，好在过来了，哥们还活着，并且，有时间写点东西了。29号文中的投资项目报建审批事项，是投资项目申请报告核准或者可行性研究报告批复之后、开工建设之前，由相关部门和单位依据法律法规向项目单位作出的行政审批事项。按照这个定义，机场项目在可行性研究报告批复之后、开工建设之前还有总体规划、初步设计等审批事项。文件规定民航部门保留民航专业工程及含有中央投资的民航建设项目初步设计审批。那么按文件规定就是取消总体规划的审批，并且文件中规定清理的原则第二条为有法律法规依据，但已没有必要保留的，要通过修法取消审批，文件最后的工作要求中提出各有关部门和单位要抓紧按程序做好修改法律法规、部门规章和规范性文件，以及调整公布本部门、本单位报建审批事项清单工作。综上，笔者对文件的解读是《民用机场建设管理规定》下次修订后，新建机场初步设计批复前就不再审批总体规划了。笔者对这件事的观点是，新建机场确实可以在初步设计批复之前取消总体规划的审批，因为可研阶段从投资的角度，本期建设内容和规模已经确定了，并且理论上不能发生较大调整了，总体规划仅能对远期做一些规划，做好用地净空保护等，实际工作中新建机场项目在报批时，也是总体规划和初步设计同时上报，也就是说为了拿到初步设计批复，才做的总体规划，那么这个文件当然也就是合理的。但文中只提到取消审批没提到还要不要做总体规划，笔者认为总体规划还是很有必要做的，只是不要制约本期项目的初步设计批复，大家会想到只要不制约初步设计肯定就都不做了，我认为也不会存在，因为机场下次扩建的时候得符合总体规划批复，扩建前肯定是要有总体规划批复的，大家又会提到那肯定会在扩建前才去做总体规划了，那也没关系的，目前的实际情况不就是这样么，扩建前去修编总体规划，虽然还是有应付嫌疑，但至少少编了一次总体规划，简化了程序。 以上梳理分析，均为个人见解，未商主管部门领导认可，不足之处请各位谅解、批评、指正。 作者简介：陈斌，中国民航工程咨询公司机场规划设计院院长。 |
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