探索┃基层社会治理的成都实践

编者按

 

“还权、赋能”的社区治理改革

“楼道灯坏了一直没人修，好恼火！”“下水道又堵了，污水四溢，简直臭死人！”“没有摄像头，电瓶车老是被人偷！”……位于四川省成都市武侯区城乡接合部的晋阳社区是全市最早的商品房小区之一，因为房子大都建于20世纪90年代初，年久失修、设施老旧，居民们意见很大。

晋阳社区的“痛点”在成都市设立城乡社区公共服务和社会管理专项资金以后，得到了解决。面对老旧院落改造遇到的各种实际问题，晋阳社区发扬民主，通过院落坝坝会的形式积极征求、收集居民的需求及问题，对提交的项目社区与居民通过共同协商、议事会评审，在第一时间进行落实并公示；在公共服务资金的使用过程中，社区引导居民全程参与项目实施，公开透明地接受居民的监督，这种做法获得了广大居民的一致认同和赞誉。

近年来，成都市坚持还权于民、赋能基层，在党建引领下，不断增强居民自我管理、自我教育、自我服务的意识和能力，大力推进以居民为主体参与社区公共事务，形成了“一核多元、共治共享”的社区治理机制。

“还权”，就是以还居民决策权作为突破口，在城乡社区搭建议事平台。成都市坚持“众事共议共决”的社区协商原则，创设了党组织领导下的村（居）民议事协商制度，民主选举产生村（居）民议事会，出台了城乡社区居民议事会组织规则、议事导则等4项制度。同时，推动建立居民公约、院落公约等社区规范，形成在党组织领导下，多方参与协商议事的平台。推动社区利益相关方通过协商达成共识，并且定期修订居民公约和院落公约，促进居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

“赋能”，就是在村和社区层面建立参与式预算社区基金。2009年以来，成都市建立了覆盖城乡社区的公共财政制度，创设了城乡社区公共服务和社会管理专项资金，并将其纳入市、县两级财政预算。作为居民参与式预算的社区基金，除了政府公共领域事项和居民私人领域事项以外，资金的使用和评价权按照“民事民议、民事民定”原则全部归于居民，通过居民自治的方式实现资源有效配置，确保公共财政资金的投向与社区居民实际需求有效对接。截至目前，市、县两级财政共投入社区基金110亿元，农村社区群众最急需的道路、水利等基础设施条件得到了极大的改善，城市社区社会组织培育发展、志愿服务、环境治理、社区教育等需求得到自主解决。

“还权、赋能”的基层治理民主实践激发了居民参与社区事务的热情，原来“等靠要”的思想彻底得到了改变。目前，成都市几乎每一个院落都建有一个院落自治组织，只要居住在院落，包括外来的农民工和其他外来人口，都享有居民自治的权利。类似院落公共空间营造这样的各种院落微治理项目正在全市逐步推开。

社区营造让成都社区逐渐“变暖”

在城镇化过程中，四川省崇州市桤泉镇群安村荷风水村农民集中安置区成为新农村建设示范点，由政府统一规划建设，打造成了一个风景秀丽的生态旅游村。

集中居住后，荷风水村社区的居民失去了土地，离开了熟悉的居住环境。“小半径”的熟人社会转变为互动较少的楼栋居住，大家感觉周围的一切变得陌生，小区不像老村庄那样富含文化底蕴和历史，乡土人情也在逐渐丢失。入住新村3年多，很多居民仍然没有建立起社区的归属感、认同感。

2014年4月，崇州市民政局引入四川光华社会工作服务中心的社会工作服务，开展“新荷人家”农村家庭发展项目（以下简称“项目”）。项目依托荷风水村现代生态旅游观光村的优势，以新农村建设为契机，从创新农村社区治理出发，通过专业社会工作服务引导居民参与，破解农村社区治理难题。

项目通过为小家庭增能、促进邻里互动、培育社区自治组织三个层面的公共服务，唤醒社区居民的公共参与意识。随着社区公共意识的形成，居民开始思考自我与社区的共同发展。在社区工作者的支持和引导下，居民提出了制定社区公约和社区十年发展规划的想法。3年来，社区居民一起畅想社区未来的发展蓝图，形成荷风水村大家庭公约，居民关注的焦点逐渐从自我转变为自我与社区的互动，社区凝聚力得到提升，公共意识进一步内化。

荷风水村从村落发展到社区的重构过程，是成都市开展城乡社区可持续总体营造项目的一个典型实例。近年来，成都市按照“政府主导、社会协同、多元参与”的原则，强化以政府购买服务为牵引、居民需求为导向，完善“三社联动”机制，开展城乡社区可持续总体营造行动，激发社会参与活力。

成都市出台了《政府购买服务暂行办法》，制定了购买服务基本目录，编印了具备承接政府购买服务资质的社会组织名录，搭建起社会服务供需对接平台。设立“三社联动”专项资金，以公益创投活动、社会组织扶持、社工项目资助等形式，引导社会组织参与社区治理和服务，市级财政四年共投入资金1.4亿元，资助项目1297个。

从2017年起，成都市级财政每年预算一笔专项资金用于培育发展社区基金会。同时，研究出台鼓励社会资金和社会力量参与发展社区基金会的措施。截至目前，全市共有登记社会组织10251个，增幅连续两年超过10%。全市社工人才总数达10191人，较上年增长10%。

成都市还鼓励社区与社会组织合作，由社工对居民骨干和社区社会组织进行能力建设，培育发展社区社会组织，推动形成以居民为主体的集体行动，解决社区公共议题，增进社区公共福利，提升社区公共精神，初步形成了人人参与、人人尽责、人人共享的社区治理格局。

“发展治理”成为打造品质成都的新起点

近年来，成都市加快建设全面体现新发展理念的国家中心城市，取得了显著成效，但也面临着特大城市要面对的一系列新挑战。主要体现在人口持续增长，过去十年，成都市常住人口年均净增50万左右，相当于每年新增一个中等城市人口规模，目前成都市实际管理人口已超过2000万人，城市治理面临严峻挑战。教育医疗压力增大，义务教育阶段随迁子女占比达30%，每年要新增3.1万个学位才能满足需求，优质教育、医疗资源短缺；人口老龄化问题凸显。此外，市民利益日趋多元化，社会发展活力不足，改革力度、深度、广度仍显滞后。

为了全面落实党中央、国务院关于城乡社区治理的重大部署，转变特大城市发展治理方式，完善国家中心城市治理体系，努力建设高品质和谐宜居生活社区，成都市于2017年9月出台了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》（以下简称“城乡社区发展治理30条”），提出将用3到5年时间，建立健全基层党组织领导、基层政府主导的多元参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系，努力建设舒心美好、安居乐业、绿色生态、蜀风雅韵、良序善治的高品质和谐宜居生活社区，为建设全面体现新发展理念的国家中心城市提供坚实基础。

“城乡社区发展治理30条”聚焦社区发展治理难点，在体制机制方面提出了多项创新举措。比如，着眼于破解社区“九龙治水、各自为政”的难题，在全国范围内率先设立市委和区（市、县）委城乡社区发展治理委员会，作为专司城乡社区发展治理工作的党委职能部门；深化街道（乡镇）管理体制改革，从2018年起，成都市所有街道（乡镇）将按照“5+X”模式设置街道（乡镇）办事机构，剥离街道（乡镇）经济职能，使其回归到统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、优化营商环境、维护社区平安等社会治理功能；把社区发展和治理统筹协同推进，重点采取联席会议、责任清单、规划引领、资源整合、多元协同等方式，强化顶层设计，优化完善联动机制。

围绕品质社区、活力社区、美丽社区、人文社区、和谐社区的建设目标，成都市计划用3年时间实施“五大行动”提升市民生活品质：一是实施老旧城区改造行动。坚持政府主导、项目化运作和少拆多改、拆改结合，创建更适合居住、更具经济弹性和可持续发展的新型社区。二是实施背街小巷整治行动。推行“街长制”，坚持疏堵结合重拳铁腕整治背街小巷“乱象”。三是实施特色街区创建行动。力争两年内打造200条充满创新活力、产业特色鲜明、配套系统完善的精品开放街区。四是实施社区服务提升行动。整合政务公共服务、市场创新服务、社会公益服务三大板块内容，满足社区居民日益多元与多层次的服务需求。五是实施平安社区创建行动。坚持依法治理、依规办事，推动政府、社会、市民共商共建共治，完善矛盾纠纷调处机制，培育“向上向善向美”的社区精神。

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的重大战略部署，为城乡社区治理指明了方向。站在新时代的新起点上，成都市将持续深入推进基层社会治理改革，着力解决国家中心城市面临的众多治理难题，努力实现治理和发展的双赢，打造一个高品质和谐宜居的幸福城市。

 

【专家点评】

成都基层社会治理的五大亮点

王春光

 

从2003年开始，我们调研组先是关注成都的城乡统筹，后来渐渐地关注其基层社会治理，每年都要去成都做点田野调查，都会有新的发现，找到一些新做法和新亮点。正如本期杂志所报道的，在我看来，成都基层社会治理的最成功之处就是广泛地激发社会参与，让基层社会变得温情可亲、居民越来越有归属感和认同感。成都基层社会治理实践确实有很多可以总结、值得推广或借鉴的经验。

首先，基层社会治理需要有新的理念和思路。成都在社区治理改革和创新上很鲜明地提出了“还权赋能”。新的理念不仅意味着改革有了方向，而且为出台具体举措提供了理论支持。正是这个理念一直引领成都社会治理改革和创新走到今天，而且还会产生更深远的影响。

其次，在落实“还权赋能”理念上，需要找到重要或关键的切入点，成都“公服资金”设计就是这样的切入点。“公服资金”改变了过去公共服务和基础设施建设由政府投入和政府实施、老百姓观望甚至不满的做法，而转向把资金交给居民自己来处理和实施，极大地激发了居民对社区公共事务的关注和参与热情。“公服资金”在使用上要求由社区（村）居民民主协商确定，由此使得议事会制度得以诞生和发挥作用，同时也激发了社区社会组织的发展壮大。所以，“公服资金”设计起到了“民生促民主、民主保民生”的良好社会治理效果，成为撬动成都基层社会治理迈向现代化的金钥匙。

第三，基层社会治理创新的关键还是体制机制改革和创新。成都基层社会治理之所以取得如此好的效果，就在于改革基层社会治理体制，出台一系列新的制度，包括资源投入制度、改革社区治理体制、创建多元参与制度、确保民主协商制度等。“公服资金”不仅仅是一笔经费的投入，而是对公共财政体制的一些改革和创新，尤其是对资金使用有一系列配套政策和制度，从而使得资金的使用达到预期效果，更重要的是改善了政府与社区、社区与居民之间的关系。在此基础上，成都市又乘势推进基层社区治理体制改革，比如将社区治理单元划小，以院落和楼栋为单元，激发社区微治理功能；改革社区居委会功能，弱化其行政职能，重新挖掘其自治功能，在社区治理上发挥协调、沟通、监督等作用，真正还原其社区自治组织的主体性。成都还为提升社区治理能力，努力推进社会组织和社会工作的发展，不断创制越来越好的购买服务政策以及政治鼓励政策等，形成了各种保障制度。所有这些体制机制改革和创新，都是旨在落实“还权赋能”这一创新理念。

第四，基层社会治理创新和发展，有效地理顺了政府、社会、市场、个人之间的复杂关系，形成了良性互动效应，反过来提升了政府推进社会治理现代化的信心和能力。成都推进基层治理创新以来，政府看到这样的创新不但没有给基层治理增添麻烦，反而极大地减轻了政府的治理负担，达到过去难以达到的良好效果，这就更加坚定了政府积极推进基层社区治理创新的决心，于是就有了现在的全域社区营造和“五大行动”，以打造和谐宜居的国家中心城市。

第五，基层社会治理创新有助于推进经济建设和发展，也就是说形成了“社会建设与经济建设的良性互动”，甚至可以说能促进五位一体总体布局的形成。过去十年间，成都吸引越来越多的人来这里创业、工作和发展，主要是因为它通过基层社会治理创新变成一座越来越有温度的城市，以至于有人形容“成都是一座来了不想走的城市”，这就是社会建设所具有的魅力和功能。也就是说，没有良好的基层社会关系和环境，就难以留住人才、资本，也不能激发人们的创业热情、激情和灵感。因此，这进一步证明了社会建设具有与其他四大建设同等重要的地位和价值。

（作者为中国社会科学院社会学研究所副所长  社会政策研究中心主任）

来源：乡镇论坛