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PPP导向标·国家发展改革委指导 由中国PPP咨询机构论坛举办的“城市轨道交通PPP模式健康发展及案例实践”专题研讨会于2018年1月27日在河南郑州隆重举行。中国PPP咨询机构论坛各会员单位，以及城市轨道交通研究、投资、规划、设计、施工、金融、造价、招标代理、城市开发、运营服务等相关领域专家260余人参加了会议。 研讨会的第二个环节是圆桌论坛，讨论的主题是“城市轨道交通采用PPP模式的核心问题及应对策略”。论坛由中国PPP咨询机构论坛秘书长，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟主持。参加圆桌论坛讨论的专家有中轨集团副总裁、中轨投资控股有限公司总裁陈鲁青，杭州市地铁集团有限公司副总会计师、杭州杭港地铁有限公司财务总监周华，深圳地铁集团有限公司专业总工王忠华，天津轨道交通产业技术创新联盟理事长、天津益昌电气设备股份有限公司总经理李相泉，西南交通大学（上海）TOD研究中心主任朱晓兵，中国国际工程咨询公司研究中心副主任、中国PPP咨询机构论坛副秘书长徐成彬和北京清控伟仕咨询有限公司总经理、中国PPP咨询机构论坛副秘书长刘世坚。现将论坛专家发言核心观点综述如下。  由中国PPP咨询机构论坛举办的“城市轨道交通PPP模式健康发展及案例实践”专题研讨会于2018年1月27日在河南郑州隆重举行。中国PPP咨询机构论坛各会员单位，以及城市轨道交通研究、投资、规划、设计、施工、金融、造价、招标代理、城市开发、运营服务等相关领域专家260余人参加了会议。 研讨会的第二个环节是圆桌论坛，讨论的主题是“城市轨道交通采用PPP模式的核心问题及应对策略”。论坛由中国PPP咨询机构论坛秘书长，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟主持。参加圆桌论坛讨论的专家有中轨集团副总裁、中轨投资控股有限公司总裁陈鲁青，杭州市地铁集团有限公司副总会计师、杭州杭港地铁有限公司财务总监周华，深圳地铁集团有限公司专业总工王忠华，天津轨道交通产业技术创新联盟理事长、天津益昌电气设备股份有限公司总经理李相泉，西南交通大学（上海）TOD研究中心主任朱晓兵，中国国际工程咨询公司研究中心副主任、中国PPP咨询机构论坛副秘书长徐成彬和北京清控伟仕咨询有限公司总经理、中国PPP咨询机构论坛副秘书长刘世坚。现将论坛专家发言核心观点综述如下。 李开孟 为了节省时间，我们直奔主题。首先邀请陈鲁青总裁发言。您曾经担任长沙市轨道办主任、市轨道交通集团公司党委书记、董事长、总经理，对轨道交通领域接触很深，专业经验丰富，轨道交通采用传统模式怎么做，市场化模式怎么做，采用PPP模式怎么做，您都有亲身经历。请您讲一下城市轨道交通为什么要采取PPP模式，其核心目的和主要诉求有哪些？ 陈鲁青 感谢开孟主任，感谢各位嘉宾今天能参加这个论坛。首先，轨道交通的行业特点本身决定了PPP模式的应运而生。轨道交通投资规模大，产业链很长。在目前状态下，若由政府投资、政府选定运营商，由政府承揽一切，就会缺少竞争，缺少提高运营效率的机制。采用PPP模式，有利于减少地方政府债务，提高运营管理水平，引进竞争机制加快轨道交通建设。 我个人体会，采用PPP模式的核心诉求应该是要提高运营管理水平。我们国家不缺设计大师，也不缺高质量的建设队伍。我国目前有5022公里的在建和通车里程，未来建设可能还有几千公里，还有很多城市都在开展轨道交通建设规划研究，三四线城市也提出要建轨道交通，我们感觉大家都对轨道交通很感兴趣，很有激情，但是到底怎么做？能不能做？当地经济能不能承受？目前缺乏深入研究。采用PPP模式一定要有利于减持地方政府债务。 刚才巩义市的赵静波主任提到采用PPP模式最重要的是要满足当地政府需求。我认为，除了满足地方政府发展需要之外，从投资方的角度，还要充分考虑盈利模式的选择，核心是要处理好资源利用、市场开发及商业运作之间的关系，这个问题处理好了，社会资本方的诉求就可以满足了。PPP项目必须强调让专业人士做专业的事，施工设计要由专业人士负责，运营也应该由专门做PPP的运营商来做，要有利于专业分工，有利于轨道交通行业发展，更有利于实现中央政府的改革意图，实现投融资体制的深化改革，提高运营管理水平。  李开孟 感谢陈总的经验分享。陈总刚才讲到，PPP项目参与各方的诉求其实是不一样的。PPP从逻辑上是一种项目运作的理念，强调利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等。实际上，这些理念可以通过PPP模式来实现，也可以通过其他方式来实现。如果通过PPP模式来实现，又有很多具体的实现方式，这些实现方式最终反映在PPP项目实施的合同结构、交易模式的安排上，于是就出现了各种类型的PPP方式创新。我国目前的PPP咨询机构在PPP实施方案的策划中，对PPP项目到底应该采取什么样的实施方式，相关的专业论证还非常缺乏。实际上，BOT、BOOT、ROT、DBFO等不同的实施方式，其使用条件、目标诉求及其关注的重点都存在很大差异。徐成彬副秘书长是中咨公司研究中心副主任，长期从事PPP的咨询研究工作，对于城市轨道交通项目引入PPP模式，其具体实现方式及应用条件有哪些特点，请你谈谈体会和看法。 徐成彬 PPP模式有很多具体的操作方式，就目前我们掌握的情况看，大的方面主要是采用四种方式，即习惯上称为BOT模式、DBFOT模式、TOT模式和OEM模式。 一是BOT模式，即建设、运营、移交模式。这种模式大家应用最多，但要提醒大家注意BOT模式的前提条件就是项目的前期工作必须做得非常扎实，如项目线路及站点规划、可行性研究都要做得很到位，而且应经过反复的论证，能够非常明确地界定项目建设方案和投资回报机制，双方只在“建设”、“运营”及“移交”环节进行合作。如果这个条件具备，采用BOT模式对项目投资控制是非常有利的，可以通过公开招标促进工程投资造价下降。对政府补贴或者社会资本投资回报也能够进行明确的测试，项目补贴和其他收入来源，与社会资本方的回报水平能够形成联动关系并进行定量测算。局限性是不利于发挥社会资本方在方案设计和优化等方面的创造性和能动性，要求社会资本方按照政府既定的方案进行建设和运营。如果设计方案对今后的商业资源开发及可持续运营关注不够，就会限制社会资本方对后续项目的运营质量及效率提升。同时，这个模式对政府的能力也提出了很高的要求，对项目方案本身的论证和线路走向布点及站点选择等都必须要有非常清晰的想法，但实际上很多地方政府往往不具备这种能力，这样就不能采用BOT模式。 二是DBFOT，即把规划设计引入双方合作的领域，本次研讨会研讨的巩义项目，实际上在这方面进行了尝试。城市轨道交通项目的前期工作非常复杂，完全依靠地方政府往往难以有效推进。由具体专业能力的社会资本方参与规划设计，共同推进项目的前期工作，将方案规划、融资模式及运营方案统筹考虑，于是就产生了DBFOT模式。 三是TOT模式，主要用于存量资产的盘活。轨道交通存量资产规模巨大，如何盘活存量资产，是各地政府及国家投资主管部门非常关注的问题。中咨公司接受国家发展改革委的委托开展的PPP典型案例评估工作，如我们去年年底评估的大连地铁3号线采用的就是TOT模式。存量资产通过转让引入社会资本，这个项目的社会资本方是平安银行和德国地铁，还有其他社会资本方组成的联合体中标，通过采用TOT模式使得地方政府回收了140多亿的资金，实现投资再循环，这是很好的模式。 四是OEM模式，即委托运营，可能是未来重要的模式。我国目前正在实施的轨道交通PPP项目，绝大部分都是施工企业中标，由于缺乏运营管理能力，委托运营可能会成为将来非常重要的方式。但是，委托运营有其局限性。从社会资本方来说，肯定是比较欢迎的，因它是轻资产。从政府方来说，由于资产所有权仍然在政府手上，不能回收投资，在盘活存量资产方面不像TOT模式更为有效，但有利于提高运营管理效率。 我就讲这四种模式。  李开孟 PPP模式的具体操作有多种方式创新，可以总结出几十种具体的方式。比方把概念设计、区域规划、产业引导、项目群管理、资产租赁等因素放进去，可以进行多层次的组合创新。但是，目前的咨询工作还缺乏对各种方式的比较、论证和优化，相关研究策划能力不足，咨询机构应加强能力建设。同时，必须强调，无论采取何种方式，必须保证轨道交通PPP项目本身能够生存，其基础是工程方案的可行性论证。工程方案如何优化、如何使方案能够满足未来运营的需要，如何让工程方案满足节能、绿色、环保等各方面的需要，这是一个非常重要的基础。现在我国推动实施轨道交通PPP项目，大家都把注意力集中到投资能否回收，施工利润如何保障等方面，但对工程方案优化这个最基本的问题，却缺乏应有重视。下面请李相泉理事长就如何通过工程方案的设计优化来实现可持续发展等一系列目标发表意见。 李相泉 我想结合我的体会和思考，谈几个问题。 一是技术障碍。城市轨道交通采用PPP模式有多种目标诉求，我们必须认真研究实现PPP各种目标的技术障碍是什么，以及PPP项目的技术目标是什么。地铁公司的运营存在很多问题，不能都要归咎于运营公司自身的问题。运营能力降低、效率不高，是源于规划、设计、建设施工等环节缺乏界面管理。要真正提高地铁的运营效率，一定要在前期规划设计阶段就要做好界面衔接的工作。如果这些问题不解决，土建、电、水、气等不衔接，影响工程寿命和缩稳定性，并最终影响运营效率。PPP项目方案要从技术上打破责权利不对等的关系，从设计、规划、施工界面评审和施工过程解决各种技术方案优化的问题，为可持续运营创造必要的技术条件。 二是观念创新。目前从设计院、规划局到建设方，并不适应PPP模式。目前实现PPP目标诉求的最大障碍就是观念创新，咨询机构、设计单位不是按照PPP模式的本质要求提出方案和报告，仍然习惯于传统模式的运作，只不过是把业主从地铁公司改为总包商，建设方、设计方怎么分工和组织实施，和原来的模式没有本质区别，责权利没有进行清晰界定，界面没有人管，缺乏协调统筹，最后的结果只不过是换了业主，原先怎么干，现在还怎么干，这样的PPP永远难以实现相关的目标诉求。 三是专业能力。推动实施PPP模式，首先应就全国各地实施同类地铁建设进行失效模式分析。如果认为地铁运营效率不高，可能是由规划、设计、招标、施工、界面缺乏评审等原因造成的，要分析到底是由哪个具体原因造成的，影响的程度如何，然后才能针对具体问题提出解决方案。如果采用PPP模式的专业运营水平还不如传统的地铁公司，结果是不仅旧问题没解决，新问题又制造一大堆。民营企业参与PPP是方向，但如果民营企业的专业解决方案不强，仍然没有出路。 四是专家素质。PPP强调让专业的人做专业的事。PPP专家不能仅仅解决地铁公司的问题，也不能仅是技术专家，必须是能够为实现PPP模式的目标诉求能够真正解决问题的的专家。我们要发现各个地铁公司都存在的各种问题，专家应该有能力来解决这些问题。PPP模式应该把地铁建设的所有问题摆在面前，开展项目管理，探寻系统解决各种问题的最低程度的失效模式，达到最大的成功，这才是我们真正需要的专家。  李开孟 李总对城市轨道交通技术、设备、工程方案优化有很多见解，希望今后我们这些方面加强交流。实际上，PPP项目的成功实施，不仅仅是技术问题，其中最主要的特征，是这类项目建设的目的是要提供公共交通出行服务，因此要和当地城市规划、空间布局、交通需求等方面做好衔接，TOD模式在整个城市轨道PPP模式运用过程中具有非常重要的作用，而这方面长期坚持研究的当属朱晓兵主任，他是这方面的资深专家，想请朱主任谈谈对城市轨道交通空间规划、交通需求以及TOD模式应用等方面的想法。 朱晓兵 在PPP的各种论坛上，TOD已经越来越成为一个高频出现的词。我想结合过去十多年的经验，谈谈对TOD的认识，并对城市轨道交通项目如何推动实施TOD模式提出我的建议。 首先要明确对TOD的认识，我想谈几点： 一是不能因为轨道交通PPP项目缺钱才想到搞TOD模式，TOD是一种集约节约高效利用资源的方式，要从整个城市发展的考虑TOD模式的应用，就像深圳市2013年提出来的那样，建轨道就是建城市，这是考虑采用TOD模式的一个前提； 二是要在投融资体制改革或者推动实施PPP模式的背景下讨论TOD模式，要树立运营轨道就是运营城市的理念，一定要从全生命周期的角度考虑轨道交通投入产出以及周边土地开发的投入产出问题，进行统筹考虑； 三是在投融资语境下讨论TOD模式要聚焦两个关键环节，一是要通过整合规划设计，想方设法让TOD增值效应最大化，二是想办法把增值的收益通过一系列的策划和设计，反哺到轨道交通的建设和运营。由此引申出来，由于TOD是一个跨界、多专业、多条产业链进行整合才能最终落地并产生效益的产品，使得专业化的运作就显得特别重要。地铁项目运营阶段出现的很多问题都是前期造成的。在此我想特别提醒，我们在做TOD方案策划时，非常强调将规划设计纳入PPP合作的内容，千万不要把轨道交通当做一个承担单一交通功能的交通工具来规划设计，要强调轨道交通和城市的融合发展，以及对周边地块的带动效应。 四是对TOD的认识，已经不能单纯地理解为轨道 物业，或者是轨道 房地产开发，以后要推出轨道 物业、轨道 社区、轨道 小镇、轨道 新城，我们正给TOD赋予更多的内涵，不单做房地产开发，还要带动产业发展，引领新的生活方式。 接下来要研究如何推动实施TOD模式，关键是要做好三个落地。技术落地是前提条件，市场落地是驱动因素，机制落地是基础保障。 一是技术落地。将轨道交通与站点周边土地这两个资源放在一起考虑，肯定要追求空间方案的最优设计，在实际操作层面，难点除了空间上的整合之外，更加难的是因为轨道交通建设和土地开发建设时序差异所造成的不同接口的处理。在空间方面，住建部于2015年11月发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》，这里面提到多种规划设计手法，我认为更要结合轨道交通建设的特点，在时序上做好技术落地。 二是市场落地，尤其是在讨论PPP投融资落地的情况下，通过项目进行圈地、调整规划以及对应的市场开发价值，是不是能够为社会所接受？无论是政府自己做还是由轨道公司做，或者交给轨道公司和社会投资人成立的PPP项目公司做，都存在策划和价值估算能不能为市场所接受的问题。这里面有很多方法，我想说两点：一是方案研究，一定不能是单方面的研究，一定是由上到下的政府主导研究以及由下到上市场倒逼的研究，这种结合非常重要。二是一定要把账算清楚，而且要算明账，不要相互算计对方，咨询机构要发挥协调作用，要想方设法把政府方和潜在投资人的利益进行统筹考虑。 三是体制机制落地。把经营性开发用地和公益性轨道交通放在一起，而且在财务上实现统筹之后，就必定会看到既有的政策法规和体制机制不能支撑的问题，这就要关注体制机制的落地问题，要和当地政府及潜在投资人进行沟通，共同策划寻找通路。  李开孟 感谢朱主任的精彩发言。朱主任对TOD的研究确实很深入，今后我们还可以在这方面继续合作加强研究。TOD模式的一个重要目标导向就是能够实现城市轨道交通项目所带来的外部效益内部化，以便反哺前期的建设投资，从而提升PPP项目的可融资性。城市轨道交通项目的投资回报，有多种途径可供选择。周华财务总监是一位资深的轨道交通投融资专家，看他对这个问题有什么看法。 周华 很高兴今天有这个机会能够跟在座的同行进行交流。城市轨道交通引入PPP模式，杭州地铁进入的时间算是比较早的，杭州地铁1号线从2006年就开始研究PPP模式。我参与了杭州地铁1号线及目前的5号线PPP项目运作的全过程，尤其是杭州地铁5号线我担任政府方首席谈判代表，整个过程有很多感受。我希望结合自己的实践谈点想法。 杭州地铁1号线已被国家发改委和中咨公司作为62个典型案例之一，纳入近期由中国计划出版社出版的《中国政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例》，杭州地铁5号线是财政部首批PPP示范项目。在回报机制的设计方面，杭州地铁1号线主要参照北京地铁4号线的模式，采用协议票价即影子票价，采取AB资产拆分模式。目前运营比较顺利，能够按照约定好的合同规则进行政府补贴。 我们设计杭州地铁5号线PPP财务模型，从七大类22个小类59个小项进行深入研究，在研究过程中不断跟社会投资人进行沟通探讨。我们采用竞争性磋商的办法，能够有机会跟潜在社会投资人进行探讨。我们当时希望引进两家社会投资人，一是深圳地铁，二是港铁，通过深入沟通磋商发现大量问题，对这些问题进行逐个研究论证，发现原有模式使得社会投资人面临的风险太多，一些风险是社会投资人没有能力承担。我们对有关风险进行区间锁定，在此基础上进行重要边界条件的参数设定和谈判，取得了较好的效果。  李开孟 谢谢周总。城市轨道交通投资回报渠道有很多，无论如何进行回报模式的创新，如果我们把工程造价做得非常高，整个工程最后的财务可持续性及PPP模式的可融资性都会受到挑战。我国过去十多年来，人工费、钢材、水泥等材料费增长并不那么快，但轨道交通的工程造价却增长很快，为什么这么多施工单位热衷于承揽PPP施工任务，工程造价能不能降低？这里面到底有多大的空间？采用PPP模式是增加了造价还是降低了造价，如何使造价维持在合理的水平？有关这方面的话题请王忠华总给大家做介绍。 王忠华 非常荣幸参加这个论坛，很抱歉占用大家的时间，下面我就轨道交通投资造价方面如何合理确定并有效控制谈谈自己的想法。 第一，从我国目前轨道交通建设的趋势和现状来看，特别是采用PPP模式以后，工程建设周期比过去的承包发包模式大大缩短，这就带来两大问题。 一是采用PPP模式，在初步设计甚至是概算批复以前就已经通过招标确定了社会资本方。社会资本方参与中标以后，工程设计还处在初步设计甚至是可行阶段，社会资本方普遍参与初步设计和概算编制审查甚至是项目批复的过程。概算批复经过的时间很长，我们曾经测算过从最初的没有招社会资本方时的概算，到社会资本方开工两年以后的概算比较，二者相差28%，主要原因是方案不停地变化。 二是设计方面的原因。现在全国有轨道交通总体设计资质、设计能力及设计经验的单位也就那么十来家，但是全中国有那么多条轨道交通线路需要设计，包括城市地铁、城际铁路等，就全国范围而言设计能力严重不足，由于设计时间很短，没有太多的时间进行多方案的比选和优化。为了保险起见，常常会有傻大判错，甚至会有差错碰漏的现象，对将来运营带来不利影响。 第二，初步设计概算及评审环节，目前在全国范围内概算评审时间最多不超过三天，真正让专家来看文件、看资料、听报告的时间是一天半左右。轨道交通工程可能涉及到几十个系统、几十个专业，这么短的时间确实勉为其难，这样就造成在审查概算的时候，很多专家就不看设计文件，不看概算，就用大指标来卡。比如广州、深圳、青岛、南京工程地质条件非常复杂，但是在这种复杂地质条件下盾构指标往往还低于石家庄、郑州、太原的指标，这都是大指标卡出来的。专家评审时难以做到精细化考虑，对初步设计的专业审查往往难以做到，很多情况下出现初步设计的图纸和概算是两张皮的现象。 第三，工程搭车现象。轨道交通建设可能涉及到城市很多工程同步实施，比如过街通道、物业开发，如何分摊投资？目前基本都放到地铁工程中，尽量把投资少分摊到物业开发或其他同步建设工程，无形中加大了地铁的造价指标。还有一个同步建设是前期工程，如交通疏解、通信管线、给排水管线、绿化，北方的供热管道等，都纳入到地铁前期工程费用。前期工程与地铁工程搭车，虽然对整个城市发展有一定好处，但也客观上增加了地铁工程造价。  李开孟 感谢王总。刚才几位专家从不同角度探讨了城市轨道交通PPP模式的策划问题，其重要目的就是要提升PPP方案的可融资性。可融资性的提高可以通过TOD多元化投资回报模式、降低工程造价等方式解决。但客观上，很多城市轨道交通项目离不开财政资金的补贴，请徐成彬副秘书长再谈谈城市轨道交通PPP模式的财政补贴方式、补贴金额以及支付方式等问题。 徐成彬 根据自己的体会，目前国内PPP试点过程中，大家都很关注轨道交通的财政补贴问题，这将直接影响政府财政支付及社会资本投资回报。我将城市轨道交通财政补贴归纳为五种模式。 一是协议票价法，又称影子票价法。这种补贴方式最早是港铁引入大陆的，北京地铁4号线、杭州地铁1号线、深圳地铁1号都有应用，国内很多其他轨道交通线路也都采用这种模式。这种模式比较成熟，但也有其局限性，首先对客流要有稳定的判断，但实际上是很难预测的；第二，按照这种方法计算的财政补贴与项目实际资金需求是脱节的，只能锦上添花，难以雪中送炭。 二是财政部2015年21号文可行性缺口补贴公式。在中咨公司承担的呼和浩特轨道交通1号线PPP项目中第一次应用，这种补贴模式的特点是随着经营年限的延展，年补贴额呈现“前少后多”的分布态势，其好处是在运营初期财政能力不太充足情况下，有利于降低当地财政支出压力，但在应用补贴公式时，参数选取需要丰富经验，对参数内涵也要进行深刻研究。 三是车公里成本模式。这种模式设定车公里服务费价格，以约定的合作期内列车运营里程(车公里数)为基础构建补贴方法，第一次使用在乌鲁木齐的2号线，后来在北京新机场线和其他个别城市也采用这种模式。实践应用中，车公里成本或车公里服务费价格的内涵是什么？没有统一的界定，是否包含折旧、摊销、利息？此外，车公里成本与实际客流存在内在联系，该方法的调节机制需要研究。 四是等额年金法。把建设投资等额分摊到经营期各年，再加上各年的经营成本，扣除经营性收入，作为政府的补贴。呼和浩特2号线采用了这种模式，前面介绍过，呼和浩特1号线采用了财政部21号文补贴公式。如果对这两种补贴模式进行比较，会发现一些差异：从政府财政支撑能力看，采用21号文的补贴公式，补贴资金是逐年增加的，呈现“前少后多”分布，有利于降低初期财政支出压力；等额年金法呈现均匀分布，有利于均衡各年补贴额。从全周期补贴累计值看，根据21号文补贴公式计算各年补贴，如果简单地算术累加，肯定高于等额年金法的计算结果，但是如果考虑到资金时间价值，这两个补贴模式的折现值是差不多的。在等额年金法应用实践中，折现率参数的选取也受多种因素的影响，其取值高低对各年政府补贴额和社会资本方投资内部收益率影响较大。 五是现金流补贴法。这种补贴模式是将补贴拆分为两部分：一是项目自身现金流缺口补贴，主要是基于财务计划现金流量表，对累计净现金流进行缺口补贴；二是社会资本方合理回报的补贴，在项目经营活动的现金流入大于现金流出时，基于绩效对社会投资人补贴。这种补贴模式最早在福州地铁2号线PPP项目中采用；在前不久签约的巩义轨道交通PPP项目中，对现金流补贴模式进一步改进，项目补贴被分成三种情况：一是基于产权的回报，二是经营现金流缺口补贴，三是社会投资人合理回报补贴，只有在经营现金流大于零的时候，社会投资人才能获得回报。 虽然政府和社会资本方都很关注城市轨道交通补贴，但国内并没有统一的补贴模式，也不能说哪种模式是完美无缺的，每种模式都有其适用条件。从大的条件看，选择何种补贴模式，除了财政承受能力之外，还要看以下几个因素： 首先是项目前期工作基础。如果项目客流预测等工作做得很扎实，可以采用协议票价法。 其次是政府机构专业能力。如果政府方缺乏城市轨道交通管理专业能力，包括合同谈判和过程监管能力，需要采用协议票价之外的其他方法。 再次是参数选取和指标计算的合理性。不仅包括客流和经营成本等指标，对合理回报率、折现率等参数选取也很有讲究。  李开孟 前面各位专家已经讲了很多，最后想请刘世坚律师做一下总结，城市轨道交通采用PPP模式，面临的最为核心的问题是什么？其原因是什么？ 刘世坚 我们必须承认，轨道交通采用PPP模式，是PPP项目中操作难度最大的。我自己做过的觉得比较难的PPP项目，比如海绵城市项目，里面包括100多个子项目，其复杂性不如城市轨道交通项目。事实上，城市轨道交通PPP模式面临的问题和解决思路，完全可以运用到整个PPP模式的问题和解决方案上。我认为应该关注三个核心问题。 一是必要性。我们现在做PPP项目，个人体会根本不考虑有没有必要性。我们不去考虑PPP单体项目和整体地区发展规划的衔接，五年发展规划、三年滚动投资计划好像和PPP项目没有任何关系，这是很奇怪的事情。我们现在帮助西安市政府做轨道交通“十三五”投融资规划咨询，考虑问题的出发点就是要和区域总体规划挂钩，不能单纯就项目论项目。 二是可行性。实际上开孟主任已经讲了很多，这里面想强调两个矛盾，一是PPP模式本身和国内现行法律法规政策之间的矛盾和冲突，这个矛盾和冲突一直都存在，也是为什么我们一直用规范性文件推进PPP模式的关键原因。二是政策和法律法规之间的矛盾和冲突。大家可以看到，实际上轨道交通是一个特别明显的例子，很多政策导向的东西，如土地综合开发的问题，现行的法律法规实际上有很多障碍，恰恰在PPP领域又没有上位法，没有人大立法，甚至也没有行政法规，PPP条例近期难以出台。所以PPP模式本身和现行法律法规、政策之间的冲突，政策与法律之间的冲突，影响到PPP项目或者PPP模式、轨道交通PPP方案的可行性论证。 三是可用性，我非常赞同开孟主任对可用性的见解。PPP项目的可用性，不应该是建设工程的竣工验收概念，而应该是全生命周期的概念，要考虑到PPP模式运作的弹性、容纳度和未来的接口，要考虑可持续性的问题。  李开孟 感谢刘律师的发言。讨论已经进入最后环节，希望每一位专家最后用1分钟时间，总结一下你认为当前我国城市轨道交通采取PPP模式最突出的问题或者你最关心的问题是什么？这个问题如何解决？我们从周总这边开始。 周华 从我了解的目前各个城市推进轨道交通PPP项目的情况看，最大的问题是重建设、重融资、轻运营，虽然现在有些项目组成运营联合体，实际上在整个衔接过程当中会存在很多问题，实操的界面是可以划分的，建设完了之后移交给运营，联合体实际上没有真正的联合，参与各方只关注达成自己的目标，大部分项目都是建成后不知道该怎么去运营，这是当前最大的问题。 朱晓兵 我从TOD的角度谈三点：第一，TOD是典型的知易行难，理念简单，推进复杂，最大原因是其要求对既有的利益格局打破重组，推动创新。推进TOD模式，首先一定是要政府重视，做好顶层设计；第二，一定要落实责任主体。我们做咨询的时候，非常强调为TOD的责任主体来做。第三，投融资倒逼，当你给一个责任主体明确了具体的反哺目标之后，就会更容易推动落地。 陈鲁青 我认为采用PPP模式，要充分考虑各方的不同诉求。当地政府和社会投资方的诉求不同，建设、设计、施工方的诉求也不一样，要做好统筹协调，实现各方共赢。 徐成彬 我认为最重要的是要落实PPP模式的项目融资理念。在PPP项目实践中，往往要求社会资本方提供各种融资担保，具备各种融资能力，而不是看项目本身的好坏。项目好才是真的好。所以项目本身未来收益应该成为还款或者投资回报的第一来源，而不是依靠各种担保或者其他征信措施，这是我的主要观点。 王忠华 我讲两点，一是如何合理协调工程和运营的关系，二是如何合理确定并有效控制轨道交通的投资，同时让参与社会资本方有合理利润。 李相泉 大家都感到轨道交通PPP目前很难操作，但我觉得恰恰相反。因为PPP特别是民营资本参与的PPP，可以超越现行运营体的条条框框，因此就变得非常轻松。这里面的关键一点，就是要强调管理大于技术，项目管理就是要通过渐渐明细，优化过程控制，实现工程目标。我们要思考是否采用了专业性的项目管理手段解决了传统体制的问题，使PPP变得轻松高效。 李开孟 感谢各位专家的精彩发言，不知不觉一个多小时过去了，大家仍然是意犹未尽。今天的会议开得非常成功，第一个环节是专家主旨发言，接下来的圆桌论坛，大家讲的非常实在，今天下午继续通过具体案例引导进一步剖析城市轨道交通采用PPP模式如何进行实际操作，我们的讨论非常接地气。感谢各位聆听，感谢专家精彩发言，圆桌论坛到此结束。
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