政策创新| 广东“三旧”改造有关情况介绍（十三）

2008年底，广东省与国土部签订了合作共建节约集约用地示范省工作协议，将“三旧”改造作为其中一项重要任务和政策创新。经过近十年的实践探索，广东省在“三旧”改造的工作机制、运行模式、政策体系等方面积累了丰富的经验。目前，“三旧”改造已成为广东城市更新的推进器，本平台将陆续介绍广东“三旧”改造的有关情况。

佛山市城镇低效用地再开发

（资料由佛山市“三旧”改造办公室提供）

佛山市于2007年在全国率先开展城镇低效用地再开发工作，得到了国家、省各级领导的高度关注和肯定，2008年成为广东省三旧改造试点示范市。

 

一、佛山市城镇低效用地再开发的工作背景

 

佛山市,位于广东省腹地，是珠江三角洲西岸重要的制造业城市，2016年国内生产总值8630亿元，位于全国第15位、地级市第3位。行政下辖禅城、南海、顺德、高明、三水五区，国土面积3797平方公里，其中城乡建设用地面积约1400平方公里，占比37%，已达到佛山环境承载容量的极限。近年来，保障经济高速增长所需土地承载量与省每年下达新增建设用地指标量之间的差距逐年放大，全市建设用地供需矛盾日益突出，过去依靠增加新增建设用地面积的外延式发展已经难以为继，缺少发展用地成为制约佛山城市发展的主要瓶颈。

 

同时佛山市是一个以工业为主导、制造业较发达的城市,由于早期经济采取自下而上的发展方式形成了大量的专业镇、专业村，累积了大量的较为松散、粗放和低效的建设用地。由于发展品质不高，这些土地往往承载着大量存在环境、消防和安全问题的企业，成为城市形态提升和治理的重要隐患。随着城市发展方式的转变和生态文明建设的需要，充分挖掘这些存量建设用地的开发潜力成为必然选择。

 

因此佛山于2007年在全国率先开展城镇低效用地再开发工作，出台了《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，正式揭开了向城镇低效用地要发展空间的帷幕。随着这项工作的深入推进，三旧改造得到了国家、省各级领导的高度关注和肯定：2008年佛山市成为广东省三旧改造试点示范市；2009年李克强同志来佛山视察了三旧改造项目；2012年佛山获得省部合作“建设节约集约用地示范省”先进单位。2014年，佛山市南海区成为全省新一轮深入推进三旧改造综合试点。由于这项工作开展较早，铺开面较广，佛山连续多年都获得全省三旧改造工作奖项，其中包括一等将四次。

 

二、城镇低效用地再开发的工作进展情况

 

佛山市三旧改造工作已经整整走过了十个年头，佛山“三旧”改造围绕产业转型和环境再造，通过规划引领、政策扶持、市场推动，开创了“三旧”改造的新局面。截至2017年11月底，全市纳入省国土资源厅的“三旧”改造地块总用地面积56.77万亩，约占全市建设用地的26%。累计共启动项目1426个，总用地面积11.72万亩，占全部应改造面积的20.65%，项目改造预算投入资金2880.78亿元。其中，正在改造项目650个，占地面积7.3万亩；已竣工项目720个，占地面积3.81万亩；已完成前期筹备改造项目56个，占地面积0.61万亩。。

 

十年来，佛山“三旧”改造有力地推动了城镇低效用地再开发利用，促进了节约集约用地，而且在调整优化产业结构、推动城镇化健康发展、保障和改善民生等方面都具有明显的成效。

一是促进了土地节约集约利用。目前，佛山已启动改造项目约10万亩，容积率平均从改造前的0.6提升到改造后的约1.5,土地利用效率提升约2.5倍。如南海瀚天科技城，占地210亩，改造前整体容积率不足0.5，而建筑密度高达70%，改造后容积率超过1.5，建筑密度低于40%。

二是推动了产业转型升级。佛山市注重以产业提升发展为导向推动三旧改造，每一个三旧改造项目都在当地产业升级中发挥了重要作用。如澜石（国际）金属交易中心、广佛国际商贸城、佛山国际家居博览城、佛山创意产业园等三旧改造，实现了统筹规划、连片开发、产业集聚、效益提升的良好效果。

三是促进了投资增长。三旧改造带动了社会资本投资，促进了建筑、建材、冶金、轻工、化工、机械、能源等十多个行业、40多个相关产业的发展，近十年来，累计投入资金约2800亿元，成为促进经济增长的重要力量。

四是促进了城乡面貌有效改善。在已完成改造项目中，建设居民住宅约700多万平方米，新增公共设施用地和城市绿地200多万平方米，完善了城乡基础设施，改善了城乡面貌和人居环境，推动了城乡一体化建设。五是增加了城乡居民收入。佛山市“三旧”改造项目新增就业岗位约20万个，改造后农村集体收入和就业人数平均增加近一倍。

 

三、佛山城镇低效用地再开发典型模式

 

我国现行关于土地开发利用的政策体系，是围绕土地征收为核心来建立的。只要征收问题解决了，政府将土地储备了，其他所有问题都迎刃而解。但是，一旦征地受阻，其他所有后续工作都无法开展。由于城镇低效用地的内在特点，导致传统的政府筹集资金和政府主导进行拆迁的征收模式难以为继。

在此种情况下，佛山在省政府78号文件的指引下，大胆尝试，通过创新土地开发方式，全面将城镇低效用地再开发推向市场，避免了政府陷入复杂的利益协调和矛盾，顺利的推进了城镇低效用地的再开发利用。创新传统的政府主导下的土地征收方式，是佛山三旧改造政策创新的核心和精髓。典型做法主要有以下三种：

 

1.自行改造模式。自行改造模式指由原土地权利人按照城乡规划自行实施改造。这种改造模式既不需要对原土地权利人进行拆迁安置和补偿，又实现了政府按照相应标准计收地价后由原土地权利人落实城乡规划要求，同时解决了政府征地面临的资金和拆迁补偿两大难题。

 

2.挂帐收储模式。挂账收储模式指原土地权利人自行开展土地整理，将“净地”移交政府收储后进行公开出让，出让收益在扣除相应提留部分后按照一定比例补偿原土地权利人。这种做法既同时解决了政府征地面临的资金和拆迁补偿两大难题，还实现了公开出让，优势比较突出。

 

3、公开转让模式。公开转让模式是指允许村集体土地转国有性质后，由村集体通过政府公开平台进行公开转让，转让收益在扣除相应提留部分后按照一定比例补偿村集体。相对挂帐收储模式，公开转让模式的优势在于，这种操作方式适用于土地权属较复杂的旧村居改造，直接把改造的主动权交给村集体。该模式避免了政府直接陷入旧村居改造面临的复杂的利益协调和矛盾，补偿安置资金也直接由市场来解决。

 

三、佛山城镇低效用地再开发注重各方利益平衡

 

佛山十分注重城镇低效建设用地再开发中存在的利益平衡问题，既确保改造的顺利推进，又确保城市良性的发展方向。总体来说，佛山市、区各级政府主要做好以下三方面的平衡：

 

1.注重各方利益的平衡。市、区通过调节地价计收比例方式合理分配政府、原土地权利人、市场三者之间的收益，既确保土地整理方和原土地权利人合理的利润空间，又避免出现暴利。

 

2.注重改造类型的平衡。针对全市工改居住过热，而工改工停滞不前的局面，为确保全市产业立市的根基不动摇，市、区政府出台系列政策扶持工业项目的提升改造。如顺德区要求将50%的出让金用来支持工改工项目，南海区对工改工项目的专项支持平均每亩超过50万。

 

3.注重公共利益的落实。通过落实公益性用地占比落实公共利益，解决老城区公共配套不足的问题，如对工改住宅项目要求公益性用地比例不得低于25%，自行改造项目无偿移交政府作为公共配套的比例不得低于15%等硬性规定。

 

四、佛山城镇低效用地再开发重视控规制度创新

 

控制性详细规划是土地开发利用的重要依据，也是城乡规划主管部门作出规划许可的法定依据。但目前控规编制偏重于对开发地块控制，忽视城市发展的整体性调控，控规成果刚性有余，弹性不足，政府与市场、公益与经营未能区分控制，难以适应市场经济和城市发展要求。

 

为解决控规编制和管理的突出问题，在广东省全面深化改革的背景下，佛山市于2014年启动了控规制度创新，经省住建厅认可和多轮专家论证评审于今年经市政府批准实施。这项创新工作，通过控规+开发细则的编制方式实现了规划管理的刚性控制和弹性要求，简化了城镇低效用地再开发的规划管理手续和流程，增加了规划的可操作性。

 

五、佛山城镇低效用地再开发多种改造类型并举

 

佛山的城镇低效用地再开发利用主要集中在拆除重建，但同时我们也通过各种手段开展了如生态修复、综合整治、功能改变等多种类型的改造项目。

自2012年起佛山开展城市升级行动，完成各类改造项目444个，投入资金2475亿元。2017年我们开始推进城市治理行动，计划三年推动改造项目968个，投入资金3523亿元。主要模式包括：

 

1.生态修复类型。对不符合土地利用总体规划难以再进行二次开发利用的违法用地，要求各区拆除后进行复绿，建设一批公共服务配套和绿化项目，大幅提升了城市环境和品质。如主要集中在沿江、沿河两岸的公园建设，个别项目规模甚至超千亩，受到市民的一致好评。

 

2.综合整治类型。针对全市村级工业园环境差、污染严重的实际特点，我们会同国土规划、住建管理、环保、消防、安监等10多个部门，开展了全面、系统的村级工业园整治工作，既消除了安全隐患，确保了安全生产，还全面提升了环境质量。

 

3.功能改变类型。针对全市部分建筑质量较好可充分利用的实际特点，我们主要从两方面出台政策来促其充分利用：一是针对规划手续难以完善的特点，针对性的出台政策来促其利用；二是落实国家产业政策，鼓励双创企业通过建筑临时改功解决产业载体问题。