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四、房屋价值评估与异议程序问题 根据《征补条例》第19条、第20条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。实践中，多数地方均制定相应的实施细则。为了避免受到地方政府的影响，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正开展房屋征收评估工作，综合采取多种方法进行评估，而不能只选择价格较低的方法，更不能按照地方政府少补偿的意愿进行评估。安业案即明确：评估应根据《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。 根据《征收评估办法》第20条、第21条、第22条，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。根据《征收评估办法》第23条、第24条，评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面专家组成，评估专家委员会应当选派成员组成专家组，对复核结果进行鉴定。因此，评估专家委员会专家组作为被征收房屋所在地房屋估价机构最高专业技术权威，其作出鉴定意见即视为房屋被征收人专业领域内寻求救济程序的完结。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济未获支持，不妨碍其根据《征补条例》第26条第3款的规定，直接针对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼，且房地产价格评估机构复核、评估专家委员会鉴定也不是被征收人提起行政复议或行政诉讼的前置程序。虽然法院通常不宜否定有资质的专业评估机构依法作出的评估报告，但司法审查的最终性决定了人民法院仍然要对评估机构的资质、评估程序等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。 五、土地使用权的补偿问题 市县级政府征收房屋，一般是为了更有效使用土地；“房地一致”原则决定了对房屋价值的评估必须包含土地使用权价值。对此，《征补条例》《评估办法》《城镇土地估价规程》均有相应规定。如《评估办法》第11条、第14条规定：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。安业案即重申：对房屋价值的评估，必须包含土地使用权。对房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。征收房屋的同时，所占土地也应当一并收回。 较为棘手的问题是，如何确定划拨土地使用权的价值，如何确定房屋未占用土地但又附属于房屋的院落等土地的价值。此类问题虽有一定特殊性，但通过评估仍能确定此类房地产的市场价值，从而为合理补偿提供基准。由于我国不动产统一登记仍未全面实施，房屋和土地的管理职权又分属住房和土地行政管理两个行政领域，房屋征收决定、补偿决定、收缴房屋所有权证、注销房屋登记与收缴土地使用证、注销土地使用权登记等行政行为，职权主体各异，时间常有先后，甚至可能出现征收补偿问题尚未解决，土地使用权已被另行出让、颁证，造成“一地两证”的局面。这些问题都属于征收补偿的附随问题，相关行政机关应加强沟通联系，尽量避免不必要的争议，地方政府也可以试行土地预出让、预登记等制度，从而避免权利主体冲突。 实践中，违章建筑问题认定与补偿问题，也有一定分歧。原则上，违章建筑不应得到补偿或赔偿，但仍应结合个案进行判断：对于无所有权证房屋是否构成违法建设的认定，应综合考虑土地历史使用情况和现状、是否符合土地利用规划以及有关用地政策等因素。在补偿过程中，可综合考虑当地对类似房屋的补偿政策等因素，适当补偿。 六、产权调换与货币补偿的选择权问题 《征补条例》第21条沿袭《拆迁条例》第23条的规定，重申“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”实践中，主要存在以下难点问题。 （一）侵犯选择权的不利后果。实践中，有的市县级政府补偿决定仅明确一种补偿方式。此种做法既侵犯被征收人选择权，也可能导致用地单位付出更高的补偿成本，特别是在房屋价格有较大幅度上涨后，征收单位将可能面临以较高价格购买房屋提供给被征收人选择的境地。陈山河案裁判即指出：“任何人不得从自己的错误行为中获益。拆迁人和相关行政机关违法实施拆迁，导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的，房价上涨时，拆迁人和相关行政机关有义务保证被拆迁人得到公平合理的补偿安置。被拆迁人选择房屋产权调换时，拆迁人和相关行政机关无适当房屋予以产权调换的，则应向被拆迁人支付生效判决作出时以同类房屋的房地产市场评估价格为标准的补偿款。”此裁判的逻辑基础在于，被征收人（被拆迁人）从未放弃选择产权调换的权利，征收单位也未能提供证据证明被征收人自愿选择货币补偿，因此，不论是在征收补偿程序、还是在司法审判程序，被征收人选择产权调换的权利必须得到尊重。征收单位不能提供产权调换的，应当支付与类似房地产价格相当的补偿款。当然，此补偿款与“货币补偿”确定方法，存在一定差异，且如果被征收人曾经放弃选择产权调换的，则不能再主张产权调换。于栖楚案裁判也指出：于栖楚历经多年诉讼仍未得到安置补偿，贵阳市住建局与拆迁人汉方公司应依法对于栖楚的房屋进行补偿或妥善安置，因违法实施强制拆迁给于栖楚造成的其他财产损失，亦应依法予以赔偿。对于此两案的用地单位而言，都是在征收（拆迁）时不尊重被征收人（被拆迁人）产权调换选择权，最终要面临多年后另行在市场上购买房屋以满足被征收人（被拆迁人）的产权调换主张，从而增加了安置成本，为不尊重选择权付出了代价。 （二）如何正确赋予被征收人选择权。《拆迁条例》和《征补条例》未规定补偿决定应如何表述被征收人选择权，实践做法十分混乱：有的仅在征收补偿方案中笼统告知选择权但具体选择内容和方式不明确；有的限定被征收人在一定期限内可以行使选择权，逾期未行使的，由征收单位择一决定；有的在作出补偿决定前的合理期限内，告知被征收人有选择权，并明确告知货币补偿的具体金额和产权调换房屋具体可识别的信息，在一定期限内不选择的，补偿决定只载明一种补偿方式；还有的在补偿决定中同时载明两种补偿方式，并同时明确货币补偿金额以及产权调换房屋的具体位置、面积等特定信息，供被征收人选择。司法裁判的标准也不尽统一。 笔者认为，被征收人选择产权调换和货币补偿的权利必须得到尊重；不论具体采取何种形式，是书面还是口头告知，都必须建立在被征收人能够真正进行比较、甄别，并在此基础上理性作出选择。市县级政府不能仅抽象告知被征收人有选择权，而应当提供具有具体金额的货币补偿和已经特定化的房屋供被征收人进行比较、权衡和选择。《征补条例》修订时，应当进一步对选择权的行使方式作出明确规定，以保障征收和被征收人双方权益。理想化的选择权模式是，房屋征收部门在报请作出房屋征收决定的市县级政府作出补偿决定时，除非被征收人在征收决定作出前主动放弃某种选择外，在征收决定中就必须分别提供两种选择：一是货币补偿方式，包括房屋的安置补助费用，被征收人不按时领取相关补助费用时的提存等内容；二是产权调换方式。同时要明确，为了防止个别被征收人故意长期不行使选择权，导致征收人既要提供货币补偿款，又要提供用于产权调换的房屋的（以致该房屋长期闲置得不到有效利用），征收单位对被征收人在合理期限（如三个月内）不行使选择权的，可以单方决定只提供一种补偿安置方式并提存。 七、承租人合法权益保护问题 《征补条例》未就承租人补偿作专门规定。原因之一在于征收系针对房屋所有权人而非承租人，且市场化租赁比例已远远高于“房改”前的公房承租，因此继续沿用《拆迁条例》规定承租人安置补偿权并无太大必要。实践中，对市场化租赁情况下的承租人权益的保护，可以在被征收人取得补偿后，由其作为房屋所有权人通过协商或者民事诉讼的方式，解决补偿金分配问题。需要说明的是，《征补条例》虽然没有明确规定承租人安置补偿的权利，但并未排除承租人权益保障。承租人装饰装修被征收房屋或者利用被征收房屋从事生产经营活动的，市县级政府在确定被征收房屋价值补偿金额时，应列明相应的装饰装修费用、承租人相应搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿。市县级政府、房屋所有权人、承租人对相关补偿金的分配无法达成一致的，除了房屋本身价值补偿可以直接支付给房屋所有权人以外，对与承租人密切相关的装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿等，可以考虑先予提存，并引导所有权人与承租人通过协商或者民事诉讼的方式解决补偿金分配问题。一些地方结合被征收人和承租人的具体情况，将装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿直接补偿给承租人的做法，也具有一定合理性。
注：本文已刊登在《法律适用》2017年第9期 ，感谢作者授权本公号独家刊登。
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