城市重大项目规划的综合影响评估 | 上海城市规划

环境、社会和健康影响评估分别对实现城市可持续发展战略目标有一定的积极意义；但由于其各自的领域性强，易导致评估结果对于反映项目的整体影响有局限性。环境—社会—健康综合影响评估能弥补单一评估的局限性，本文通过整合三者的评估结果，提出协调生态环境保护、社会经济发展和鼓励健康的生活方式的优化方案。通过解读重大能源项目综合影响评估，分析其综合影响评估的方法，探讨如何在我国城市规划编制过程中应用重大项目综合影响评估。

 

城市开发会造成多元化的影响，包括环境、社会和健康等方面。作为引导和控制城市开发的城市规划，其编制过程中引入特定影响评估，将有利于明确其实施的影响，从而明确优化的方向和原则。环境影响评估（EIA）首先在世界范围内得到应用，社会影响评估（SIA）和健康影响评估（HIA）后相继形成各自的评估体系。这些影响评估共同保障了科学决策，促进了可持续发展；但各个评估体系之间存在重叠之处。为了提高评估效率，全面实现可持续发展目标，综合影响评估被提上日程。

 

 1 环境—社会—健康综合影响评估（ESHIA）的发展

 

1.1  起源：环境影响评估（EIA）

作为保障决策科学性和可持续性的工具，影响评估首先在环境领域展开并一度受到国际范围内的认可，是城市规划选址和布局的重要支撑。环境影响评估是一种预测和评估人类活动对环境和生态系统，以及对人们的身体健康造成的影响的评估工具。

EIA被纳入法律程序，起源于美国1969年颁发的《国家环境政策法案》，它要求联邦政府资助或主持的项目如土地规划、道路建设等都需要进行EIA；州环境政策法案则要求对具有一定规模和特定类型的项目进行审核。我国在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，逐渐将EIA规范化和合法化。在20世纪末，EIA的理论、方法和实践发展迅速，并被认为是决策制定过程的重要创新之一。

1.2  发展：社会影响评估（SIA）和健康影响评估（HIA）

在EIA的实际应用中，社会公平和人群健康问题易被弱化或忽视，体现社会和经济层面的可持续发展需要通过别的有效途径来解决。目前，SIA与EIA成为国际范围内大部分国家通过重大项目审批的必要手续；HIA则逐步受到关注，并用于示范项目的实践中。由于各评估体系之间有许多相似和重叠之处，为了避免不必要的重复，大量研究提倡EIA、SIA和HIA的综合评估体系的探索。

1.3  综合影响评估现状及探索

Lee和Kirkpatrick把综合性评估分为强综合性和弱综合性。其中，弱综合评估是在评估环节进行环境、社会等独立评估，结论之间可能会有相互矛盾之处，留待决策者判断；强综合评估是将环境、社会和经济因子进行整体评估，构成互动，形成一个综合的评估结果以供决策者参考。目前大多数实践更加接近于弱综合评估，强综合评估尚在理论和实践的探索中。

 

 2 案例选择

本文选择了具有强综合评估特征的俄罗斯库页岛能源项目综合影响评估进行剖析。库页岛能源二期项目由库页岛能源投资公司推动，是目前国际最大的石油天然气开采项目。建设涉及库页岛东北海岸线大约15 km内的两大区域；具体项目包括重大开采设施建设和当地基础设施，将对居民、就业者和游客带来环境、社会经济和健康等影响，为此进行了综合影响评估。

 

 3 库页岛能源项目综合影响评估

 

该综合影响评估报告由环境、社会与健康影响评估和执行纲领4卷组成。其中，作为最基础的影响评估，EIA主要聚焦物理因子带来的环境影响；部分影响进而反映在社会经济影响或健康影响上，在SIA和HIA中分别论述。该综合性影响评估的EIA和SIA主要关注对负面影响的预测、评估和规避；而HIA除了减缓负面影响，还旨在强化促进健康的影响，弥补了EIA和SIA在分析角度上的单一性。

3.1  EIA报告

该EIA主要内容包括：项目可行性研究、环境风险评估、问卷调查等，是针对公共咨询、政府评审以及环境技术的一系列评估报告的集合。它参考具有国际认可度的相关文件以及本国环境保护相关法律，纳入了广泛的公众参与，对项目全生命周期的环境影响作出评估，并对后期的监察制定计划和应对方案，具有一定的科学性和可推广性。

该EIA包含影响范围划定、影响因子识别、影响预测和评估、减缓措施和后期管理措施的提出等主要步骤。评估根据对利益相关者的调研反馈，确定了初步可能产生的影响范围。通过大量的研究报告和专家意见，形成“建设活动—涉及的环境要素—环境影响”的影响识别模型。

环境影响评估分别从6个环境相关因子：土地和海积物、水资源、气候和空气、生物资源、噪音、景观和视觉，对5大主体建设活动进行辨析。5大主体建设活动包括海上开采设施、陆地加工设施、运输设施、油气中转设施以及基础设施建设与升级。评估按照建设活动的具体特征和相关标准进行影响性质、范围、影响程度及其敏感度等的预测和评估，得出相应的影响级别。针对不同类型的环境影响，评估提出综合性的减缓措施，从效果上可分为杜绝影响、有效减小影响、修复和补救影响、等价补偿几个级别；其中该评估特别关注了残余影响的减缓和补偿措施。

影响类型及内涵

评估总结了项目五大主体建设内容共有的主要潜在影响，包括（1）水资源和垃圾污染，（2）主体项目建设及其施工队扎营，（3）渔业、狩猎等，（4）土地开垦和侵蚀，（5）海洋生物（灰鲸等），（6）石油泄漏。该环境影响评估在参考标准、评价机制、环境减缓措施及管理等方面，都与国际最佳实践接轨，纳入了社会经济和健康的相关影响因子，并同时考虑SIA、HIA的相关问题。环境评估的结论和相关措施会被纳入最终的《健康安全和环境管理计划》中，并逐年更新，从而及时调整减缓措施以及保证动态的环境监管。EIA确定的未来重点监管的内容有垃圾处理、河流水域横断、土地保护等。

3.2  SIA报告

在该综合评估的SIA中，同样包含影响识别、预测和评估、减缓措施，并收集了大量的公众意见，在专家和国际最佳实践的指导下进行。主要影响内容包括：（1）宏观经济影响如全球经济共享、海内外投资等，（2）中微观经济影响如就业和创业机会等，（3）社区居民的影响，（4）遗产资源的影响等。评估确定了项目涉及的法律、设计要求及社会经济影响的范围，开展公众咨询，对影响的可能性、范围和程度进行评估，最终提出减缓措施及残余影响。

针对项目的全生命周期，来自社会学、人类学、经济学、数据学和民族学等专家组成的评估小组确定了评估机制和减缓措施。SIA采用外推法等分析方法，进一步明确了EIA结果的社会和经济影响。

与EIA和HIA相似，SIA对公众的意见征询贯穿整个评估过程，包括预实施问卷调研和实地走访，一共涵盖了52个社区超过5 000位居民的意见，重点关注最受建设影响的22个乡村社区。除公众参与外，补偿措施的提出、社会管理和监督机制的制定与EIA中相应部分相互渗透且互为补充。SIA报告为EIA和HIA提供了完整的社会经济环境背景及潜在的社会经济影响，且评估小组后期转为监控和管理社会综合影响，跟进和扩展补充项目，从而全面推进本地可持续发展。

3.3  HIA报告

项目的健康影响评估由健康专家、顾问以及利益相关者成立的评估小组在健康社区的参与和支持下完成，目的是发现项目建设和运营期间所产生的健康相关的影响，通过项目优化和减缓措施避免或尽可能减少负面的健康后果，同时尽可能产生积极的作用。流程同样包括影响范围的确定、影响内容的识别和评估，以及减缓措施的制定。报告指出，受影响的群众包括岛上的居民、建设工人及其家人、游客。

在与EIA和SIA衔接方面，HIA评估范围基本参考了EIA；主要方法采用了生物模型叠加健康相关的影响因子，并对照健康风险评估指标，制定综合健康评估模型。HIA的数据获取包括自身的“社区咨询与讨论计划”，以及EIA的公众咨询，还有部分通过将问题融入SIA的问卷调研中，避免了重复的程序，并便于与相关问题综合分析及整合。

 

 4 评估的综合性

 

该综合评估从项目产生的环境、社会和经济领域的常规方面和能源项目所导致的特定问题进行了评估，并提供比选方案；通过三者的综合影响，最终裁定影响的程度及综合解决方案。

首先，对三者的分项评估从不同视角和侧重点对同一项目建设内容进行评估，有助于系统、全面的归纳影响范畴和程度，即“化整为零”。

其次，为了加强各评估的一致性，同时涉及环境、社会和健康中两个维度以上的内容，在其主要维度进行详细描述，并在其次要维度提供索引。

最后，基于综合影响评估结论和综合解决方案，该项目制定了《健康、安全、环境和社会行动指南》，以确保这期间的建设活动在环境、社会和健康的综合影响评估结果的指导下完成。

 

 5 城市重大项目综合影响评估在我国规划编制中的应用

 

针对大型公共服务设施、风力发电场等重大项目的EIA、SIA和HIA，可预测和判别项目的各方面潜在影响，为优化设计方案提供依据，同时为城市规划的编制提供指导。但由于其各自的领域性强，易导致各自的评估结果对于反映项目的整体影响存在局限性。环境—社会—健康综合影响评估能弥补单一评估的局限性，通过整合三者的评估结果，将确保重大项目建设和相关规划编制能够实现生态环境和社会经济的协调发展，并对居民的健康产生积极影响。综合影响评估需要多学科和多部门的协作，需要打破壁垒，创立机制。在当前“多规合一”等整合资源、强调协作的规划发展背景下，综合影响评估将成为优化规划编制和实施的有效和有利工具。

 

详情请关注《上海城市规划》2017年第6期《城市重大项目规划的综合影响评估：案例分析与应用探讨》，作者：张雅兰，英国卡迪夫大学地理与规划学院；王兰，同济大学建筑与城市规划学院。