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2018年2月23日，柳州市旧改办印发了《柳州市旧城改造土地熟化项目操作指引》的通知，通知对柳州市旧城改造土地熟化项目申报条件、项目操作基本流程、项目改造土地面积等做出了详细的规定。这是广西首个城市针对旧城改造土地熟化项目做出了操作指引规范。 目前广西壮族自治区范围内，已经有南宁市和柳州市二地相继在旧城改造中引入社会资本参与土地熟化。 土地熟化作为一种全新的模式，在旧城改造、城中村改造中有效缓解了政府征拆迁资金难题，提高了拆迁安置补偿的效率，有力地促进了旧城改造的推进，但也存在着对熟化人资格和参与土地竞拍人资格做出限定的不合法的情形，违反了相关法律立法精神。下一步政府是继续推广现行的土地熟化模式，还是暂时叫停进行整改，我们文鳐商事律师团队将密切关注。
一、广西土地熟化政策的发展历程
（一）南宁市 1.2012年11月29日，南宁市旧改办印发《公开征集土地熟化人筹集社会资金试点推进旧城改造的实施方案》（南旧改〔2012〕5号）： 遵循“政府主导，市场运作；综合改造，净地出让，多方筹资”的原则，通过项目试点建设来探索我市危、旧房屋片区的改造建设模式，积极推行“净地”出让，通过公开征集土地熟化人的方式，努力破解旧改资金难题。 公开征集土地熟化人是指在旧城改造项目正式发布征收公告前，由我市房屋征收部门以公开招标等方式，征集土地“熟化人”，由“ 熟化人”出资给政府用于征收土地上房屋，地上房屋征收完毕后，再完成土地上的三通一平工作，包括：路通、水通、电通和场地平整。 在公开征集熟化人的基础上，为保障投资人权益，按照谁投资、谁受益的原则，规定只有获得土地熟化人资格的，才能参加征收补偿完毕后土地的正式土地招拍挂活动。 2.2013年1月18日，南宁市人民政府印发《关于加快推进城中村改造的实施意见》（南府发〔2013〕3号）： 对改造难度大且缺乏融资地块类型的城中村改造，由政府主导，城区（开发区）财政补贴的形式进行，通过公开征集土地熟化人获得资金来源并进行城中村改造。
（二）柳州市 1.2017年3与13日，柳州市人民政府印发《关于引入社会资本参与旧城改造土地熟化工作的实施意见》的通知 柳政发〔2017〕12号： 通过引入社会资本参与土地熟化项目建设，积极探索创新我市旧城改造模式，进一步缓解旧城改造项目资金压力，改善民生，优化我市投融资环境，加大全市固定资产投资增量，集约节约利用城市土地资源，促进全市房地产市场健康发展 土地熟化是指对一定区域范围内的集体土地、国有土地上的房屋进行征收、补偿，并开展适当的市政基础设施建设，最终完成土地前期整理工作，使相关地块满足供地条件。 引入社会资本参与旧城改造土地熟化工作，是指在旧城改造项目正式发布征收公告前，政府采取招标等竞争性方式公开选择社会资本作为土地熟化人，由土地熟化人提供资金给政府用于开展项目土地和房屋征收补偿、场地平整等工作。按照“谁投资、谁受益”的原则，项目土地熟化成为“净地”后，土地熟化人可按规定参与相关地块的土地出让活动，并在土地出让后，按协议收回土地熟化投资成本，获得投资收益。
2.2018年2月23日 柳州旧改办关于印发《柳州市旧城改造土地熟化项目操作指引》的通知 柳旧改办〔2018〕2号： 根据《关于引入社会资本参与旧城改造土地熟化工作的实施意见》（柳政发〔2017〕12号）等有关规定制定的旧城改造土地熟化项目具体操作指引。 二、为什么引入土地熟化模式？
南宁虽然是广西首个引入“土地熟化模式”的城市，但通过旧城改造项目开发商品房项目却并不新鲜。在“土地熟化模式”出现之前，广西各级政府一直采用“捆绑出让模式”，即旧城改造项目以毛地出让，开发商拿地后负责拆迁等。这种模式有不少“后遗症”，如社会资本方拆迁进度缓慢、拆迁纠纷多等，导致后期房地产项目开发无限拖延，资金链中断的情况，让不少社会资本方对旧城改造项目望而止步。 鉴于“捆绑出让模式的”的局限性，南宁市政府引入“土地熟化模式”进行旧城改造。在该模式下近几年南宁市旧城改造项目不断增多，政府、社会资本方（土地熟化人）双方利益逐步得到平衡： （一）政府可破解旧城改造资金难题，加速旧城改造速度。 如前所述，以往的“捆绑出让”模式中虽有不少局限性，但有一点要注意的是，在该模式下可以免去南宁市各级政府旧城改造项目中征收拆迁的义务。 该种方式之所以能够在以前得到政府的青睐，正是由于政府几乎不可能每一个旧城项目都在完成征拆迁后再以净地的方式出让土地，因为如此巨大的前期拆迁安置费用是政府难以支撑的。 尽管有着明显的优点，但“捆绑出让模式”仍存在上文提及的局限性。正是由于“捆绑出让模式”的局限，“土地熟化模式”也应运而生。 “土地熟化模式”是由社会资本方作为土地熟化人负责拆迁安置的费用，政府在资本的保障下能够在前端以政府公信力的优势，高效地完成拆迁安置，有效破解了政府旧城改造的资金难题，加快旧城改造项目进度。
（二）房地产企业可获得商业价值高、优质的项目土地，综合开发效益更高。 近几年，南宁市出让的土地多集中在五象新区等新兴领域，老城区的土地出让凤毛麟角。但目前新开发城区城市基础设施还没有完善、人流量不够，对已经在新开发区建有综合体项目的房地产企业来说目前还无法满足回笼已投入巨额资金的需求。而老城区基础设施完善、交通便捷、人流量多，地块商业价值含量高，房地产企业通过“土地熟化模式”成为土地熟化人，完成拟改造旧城地块的“三通一平”后就可以参与土地的出让竞拍，在后期房地产开发项目中占据地理、交通、人流优势，大大提高综合开发效益。
需要指出的是，相对于传统的通过招拍挂方式拿地后进行项目开发，通过“土地熟化模式”进行项目开发，由于地上房屋的征收拆迁耗时长，难度也大，房地产开发企业必须备有充足的资金，否则也将面临后期项目开发拖延甚至搁置的情况。
三、土地熟化模式存在的法律风险
以上我们分别从资金、地块商业价值对“土地熟化模式”进行了分析。但是并不意味该模式就完美无缺。从法律层面角度上看，广西现行的“土地熟化模式”中的部分内容与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的立法精神相违背，违反了平等公正原则，未来恐有被叫停的风险，房地产开发企业需要重点关注。 我们认为：“土地熟化模式”对熟化人资格和参与土地竞拍人资格做出限定，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的立法精神。具体分析如下： 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定： “工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。 根据该条款，法律对意向用地者的资格和条件没有作出限定，仅对土地出让的方式作出规定。由此可见在立法层面，国家允许有资格的（即符合招投标文件要求）竞地者参与土地出让，鼓励竞地者公平竞争、优胜略汰。 但是在《公开征集土地熟化人筹集社会资金试点推进旧城改造的实施方案》（南旧改〔2012〕5号）中却规定： “第五条：参与土地熟化的投资人，须按要求参与熟化地块招拍挂出让的竞买活动。 第六条：在同一公告报名参与的投资人，获得参与投资该期公告任何一宗土地熟化人资格的，均可自动获得该期公告其他项目土地熟化人资格，可参与竞买该期公告任何已熟化项目土地的出让，但任一熟化人参与土地竞拍原则上不得超过三个。” 柳州市关于土地熟化人资格和土地竞拍资格的规定在形式上是一致，在此不做展开。 根据上述南旧改〔2012〕5号文，我们可以看到“土地熟化模式”下，在土地出让环节前竞地者已经被进行一轮筛选，经过筛选后的竞地者（投资人）才能获得土地熟化人资格，而只有具备土地熟化人资格才可以参与同一批次旧城改造项目的土地出让竞拍。 这与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的土地出让程序和立法本意不一致。 在“土地熟化模式”下，或许可以理解为政府出于为保障有实力的房地产企业完成前期土地征拆迁，以便旧城改造项目的顺利实现，所以采取公开招标征集土地熟化人后再进行土地出让。但从严格意义上说“土地熟化模式”相当于地方政府在法律没有规定竞地者资格的情况下自主增加了一个“附加条件”，即“参与旧城改造土地竞拍的竞地者必须有充足的资金完成前期土地拆迁补偿”，这无疑是违法变相排除其他竞争者，违反了公平竞争原则。因为没有资金垫付土地征拆迁的房地产企业并不意味着没有能力参与旧城改造，开发商品房项目。 综上，无论是以前的“捆绑出让模式”，还是后来引入的“土地熟化模式”，没有哪个模式是完美的，但若该模式无法平衡利害方的综合利益，或者违背了法律公平竞争原则、市场的公平交易原则，那么就有必要进行调整和修正，以弥补它的不足和局限性。 基于此，我们判断，未来广西的土地熟化模式必将进行调整和优化，甚至不排除先暂时性地停顿及整改。 但我们坚信，市场需要能够提高效率、降低成本、缩短时间、且平衡各方利益的创新模式，土地熟化模式对于广西这样的欠发达地区而言，能够有效缓解政府资金不足和城市更新需求迫切的矛盾。未来，随着法治环境的日益完善，经过修正后的“土地熟化模式”，将会是一个既能平衡各方综合利益又符合法治精神的政策，推动广西旧城改造、城市更新的步伐！ 而我们文鳐商事律师团队，将有幸成为这一历史进程的见证者和参与者！
文鳐商事律师团队，是广西第一家专注于房地产开发业务的专业法律服务团队，对广西区内各地市的“城市更新及三旧改造”进行了专门的研究，建立了具有独立自主知识产权的法律数据库，通过大数据技术和可视化技术研发了“房地产开发企业城市更新专项法律服务及咨询培训产品”，为广西房地场企业提供最高效、最优质、最低价的一站式解决方案！ 本文版权归文鳐商事律师团队所有，未经许可不得随意更改，违者必究！转载请注明出处 |
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