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2014年以来，全国陆续开展了市场监管体制改革，工商、质监、食药监部门由原来的省以下垂直管理划归为地方分级管理。随着工商职能划转和体制调整、商事制度改革、综合执法改革等各项改革的叠加推进，基层工商、市场监管部门的机构编制、岗位职责、机制体制等发生了新的变化，给基层建设和队伍建设带来了新机遇和新挑战。我省工商、市场监管部门按照中央、省委的部署要求，加快推进综合执法改革，呈现出多元化改革模式，也凸显了一些矛盾和问题。 一、综合执法改革基本情况 （一）两级机构整合情况。市级层面：截至2017年9月的全省统计数据显示，市级局层面除莱芜市局实行工商、质监“二合一”以外，其他市局尚未实行综合执法改革。县（区）级层面：全省185个县（区）级局中，已实行综合执法改革的143个，占比77.3%；未实行综合执法改革的42个，占比22.7%。已实行综合执法改革的143个县（区）级局中，实行工商、质监、食药“三合一”的70个，占比49%；工商、质监“二合一”的63个，占比44%；工商、食药监“二合一”的4个，占比3%；其他整合模式4个，占比3%；工商、质监、食药监、物价“四合一”的2个，占比1%。机构整合最多的“多合一”单位共有7个。 （二）综合执法改革模式多元。各市按照省委、省政府部署要求，结合本地工作实际逐步推进市场监管综合行政执法体制改革，呈现多元化模式。一是体制机构未调整的市局采取“一支队伍”执法模式。如，滨州市工商局出台综合行政执法暂行办法，于2017年将市局承担的行政处罚权限全部整合至公平交易局。济南市工商局于2018年制订《集中行使行政处罚权若干问题暂行规定》，明确该局公平交易局为市局专职办案机构，负责立案查处违反工商行政管理法律、法规、规章的各类违法行为，加强公平交易机构与其他业务机构，以及县区市场监管局之间的衔接、配合，提高执法效能，全面推进综合行政执法体制改革。二是体制机构已整合的市、县（区）局执法体系逐步融合。莱芜市于2016年1月23日根据省机构编制委员会《关于<莱芜市综合执法体制改革试点工作方案>的批复》要求，以工商部门的公平交易执法机构为基础整合质监部门的执法体系。临沂市于2016年下半年在费县、沂水进行综合行政执法体制改革试点，改革后两县市场监管局机构、人员实现整合，撤销原工商局内设的公平交易局行政执法机构、质监局内设的稽查执法机构，设立事业单位性质的执法大队，行使原工商、质监部门行政执法权限。2017年下半年，根据全省统一部署，在临沂其他10个县（区）全面实行市场监管领域“二合一”改革，改革模式基本与费县、沂水两县试点改革一致。烟台海阳市场监管局“三局合一”后整合了三局原有执法队伍，成立综合执法机构，其中再按照公平交易、食品、药品、特种设备等行业职能划分成7个执法中队。 （三）综合执法改革效果初显。一是市场监管职能得到理顺。工商、质监、食药等部门职能整合到市场监管局，缩短了执法半径，一定程度上解决了职能交叉、多头执法、互相推诿等监管难题。济南市历下区市场监管局推行了“两融合一下沉”工作法，即“职位融合、业务融合、职能及人员下沉”，领导班子成员交叉分管工商、质监业务，工商、质监工作人员交叉轮换岗位工作，打破了人员和职能界限，并将职能、人力、物力倾斜基层一线，形成了监管合力。二是监管执法效能得到提升。各地通过优化组织机构、工作流程再造、创新监管执法方式，不断提升综合监管执法效能。烟台市推行了“六个一”市场监管体制改革新模式，在各县市区都设立了一个市场监管部门、一支市场监管执法队伍、一个市场监管信息平台、一个市场监管投诉中心、一个检验检测机构，毎个镇街建立一个市场监管所，从体制上实现了对市场秩序的全过程、一体化、全覆盖监管。三是行政成本得到降低。原质监、食药系统过去没有基层队伍、缺乏基层监管力量，通过工商职能划转、体制调整和实行综合执法改革，在原工商所基础上组建了市场监管所，人员编制、办公场所、执法资源等都以原工商为主，充分利用现有资源，减少了重复建设，节省了行政经费。经统计，目前已合并的976个市场监管所都是在原工商所基础上组建的；大部分新组建的基层食药所使用的是工商所的办公场所和执法装备等。 （一）法律法规制约问题。一是执法主体缺失。《公司法》《产品质量法》《食品安全法》等法律法规明确的执法主体是“工商行政管理部门”“产品质量监督部门”“食品药品监督管理部门”。从严格意义上讲，基层“三局合一”后，新的市场监管部门行政执法权与现行法律法规不衔接，执法主体没有法定依据，存在行政复议或诉讼风险。二是法律适用冲突。目前基层合并后，仍各自沿用之前的执法依据。以抽检方面关于当事人在场这一问题为例：《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十条“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。”《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条：“现场检查由案件承办人员进行，可以邀请法定检验、检测、检定、鉴定机构的人员或者有关技术人员参加。现场检查应当通知当事人到场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行，承办人员应当在笔录中载明情况。”，因适用法律依据不同，容易引发程序不合法问题。三是执法程序有别。工商、质监、食药监各条线执法办案都有相对完善的程序规定，这些规定一般以总局行政规章和规范性文件形式颁布，基层局必须执行。但各条线在办案流程、工作期限、权限分工等方面的规定不尽相同。如，食药监条线规定，所有案件由案审委一案一审；工商、质监条线则规定，只有较大案值案件和复杂、疑难案件才经案审委审议，基层局案件数量多，极易发生案件积压超过办理期限等问题。四是执法人员身份差异。从国家和省级层面，各部门对执法人员的身份资格要求不一致。原工商部门执法机构是机关编制，执法人员全部是公务员身份，而质监、食药监部门的执法机构为事业编制，执法人员是参公事业编或事业编身份。执法队伍整合后，执法人员身份资格问题不仅会带来一定的履职风险，同时由于不同编制的人员在工资、车辆补助、职级变动等方面存在不同政策，会在一定程度上影响执法人员的工作积极性和队伍的稳定性。 （二）业务系统不兼容问题。据统计，目前基层市场监管局在用的业务系统在30个左右。以威海市所辖“三合一”基层局为例，整合后的业务系统达17个（其中，工商部门5个，食药监5个，质监3个，综合业务系统4个）。这些业务系统有的是国家级开发，有的是省级开发，有的在业务专网运行，有的是在省政务外网运行。由于各系统基于不同的数据库，数据不能连通，数据的提取和录入不够方便，有的业务数据需要多次录入不同系统。如，潍坊奎文区市场监管局公平交易局反映，执法人员每办理完一件案件，案件信息要分别录入国家企业信用信息公示系统、执法办案系统等6个不同系统，而且在录入过程中不能使用复制、粘贴功能，录入案件信息的工作量很大，增加了办案人员的工作负担。 （三）投诉举报平台割裂。一是投诉举报热线、平台多。基层市场监管局成立后，投诉举报处理机构要同时面对工商12315、质监12365、食药12331、物价12358等多条投诉举报热线，虽然目前市县投诉举报热线都已整合到了12345市长热线，但上级业务部门的热线平台还在，出于数据完整性的需要，还要求对投诉举报案件数据进行录入、反馈。近年来，职业打假人有时对同一件案件向所有相关平台投诉举报，根据工作程序，工作人员对不同来源的案件，都要分别予以答复、反馈。基层局投诉举报受理人员工作人员受理、分流、反馈的工作量较大。二是基层工作量大、力量弱。随着消费者维权意识的增强，加之职业打假人泛滥，近年来投诉举报数量激增。以位于潍坊市中心城区的奎文区市场监管局为例，该局2017年受理投诉举报案件达到了1.2万件，平均每个工作日在五、六十件。该局的东关市场监管所有工作人员9人，管理近7000户市场主体，2017年受理投诉举报案件在4000件左右。此外，对有的投诉举报案件还要分别向不同来源渠道反馈，工作人员不堪重负。 （四）人员素质参差不齐。机构改革的最终目标是构建“大市场、大监管、大服务、大维权”的新格局，要求市场监管人员必须是具备多方面知识的复合型人才。但目前执法人员无相应专业的学历背景，业务知识体系单一，在日益专业化、规范化的监管工作中捉襟见肘，严重制约和影响了执法办案效果。特别是食品安全、药械监管、特种设备、质量计量等专业性较强的监管职责，对专业知识和技能的要求更高，需要一定时间的学习和实践才能逐步形成相应的能力。现有基层干部的专业知识和监管实践显然储备不足，而机关科室并入的人员或有业务经验，却未能与基层形成良好的对接沟通，导致在当前基层的执法实践中，干部队伍的素质难以适应“大市场”背景下新型监管模式的需要，遇到各种专项检查往往疲于应付，影响了整体监管效能的提升。同样，机构整合后，原质监执法人员面对工商业务所涉及的800多部法律、法规、规章和规范性文件感觉无所适从。因此大多数人仍然在各自熟悉的领域查办案件，职能交叉融合比较困难。 三、工作建议 建议以组织国家市场监管总局为契机，进一步加强顶层设计，破解制约问题，提升执法效能。 一是进一步推进深化市场监管法制建设。建议各级人大积极适应市场监管管理体制改革的要求，在现有的法律框架内，加大相关法律法规修订、调整工作力度，尽快完善市场监管程序法建设，完善相关制度和标准，实现监管执法程序流程再造，为改革提供坚实的法律保障。同时，在总结实践经验的基础上，制定市场监管立法工作计划，将一些亟须法律支撑的工作纳入立法计划，争取法律上的突破，比如理顺执法体制问题，明确市场监管执法主体的问题等。 二是进一步深化推进市场监管体制改革。为进一步落实《党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》要求，更好地推进实施综合执法体制改革，建议设区市市场监管机构对区级市场监管机构实行垂直管理，各区市场监管机构以市级市场监管局管理为主，区级政府管理为辅，着力打造高效统一的市场监管综合执法体系，完善综合执法队伍设置，提升综合执法效能。改革后的市场监督管理综合执法机构，应统一确定为行政机构、使用行政编制、人员，参照政法部门人员编制管理模式，对市场监管部门行政执法人员实行“专编专用”，确保基层配备足够的监管人员。 三是进一步推进深化内设机构调整。县级市场监管机构合并仅仅是走完了第一步，深化改革的任务依然很重。需进一步细化职能，合理配置资源，以保证各项工作的正常运转。机构改革不是一味作减法，认为机构和人员越精简越好，而是要结合实际有增有减。在市场经济条件下，市场监管是政府的一项重要职能，应该得到加强，市场监管部门不应与其他应精简的部门同样确定精简比例，而要适当增加人员编制和相关资源。在执法装备上予以保障，统一执法服装、执法标志，为避免浪费，尊重群众的习惯认同，以继续沿用工商部门制式服装的颜色、样式，仅对相关标志进行调整为宜。 四是进一步强化对业务系统的整合规范。结合政务信息资源整合，建议在国家及省级层面对市场监管领域的在用业务系统进行整合，建立统一的基础数据库，实现各业务系统在统一平台上应用。整合投诉、举报平台，对现有的投诉、举报热线、平台进行整合，最大限度地减少入口，防止出现重复受理、重复反馈现象。 五是进一步加大对人员的培训力度。根据此轮改革“整合监管执法队伍”的要求，着力解决队伍专业结构、知识结构与具体工作的适应性问题，以满足大市场监管的客观要求。具体操作中，可结合实际，调整固有教育手段，丰富教育培训载体，扩充教育培训内容。如运用现代电教手段，开展基础知识交叉培训，还可以引入优秀师资，开设专题讲坛。同时，应注重发挥业务骨干的标兵作用，建设业务骨干师资库，根据工作的新特色、新要求等进行法律法规、执法技能、业务知识培训，不断提高干部队伍履职尽责的能力。探索实行轮岗交流的干部人事制度。不仅要推行不同业务条线之间的干部轮岗，也要开展机关与基层之间的人员交流，尤其是在“三合一”部门融合的背景下，使人员流动起来，有助于保持学习的积极性和队伍的活力，从而促进知识更新，业务融合。合理配置基层队伍。发挥年轻干部接受新知识、新技能能力强的优势，优化基层队伍年龄结构，逐步实现基层监管队伍年轻化。通过多管齐下，努力建设一支高素质的基层干部队伍，为市场监管改革发展提供人才保障和智力支持。 |
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