【国关青年说】高勤：“内忧外患”时代的多速欧洲

学人简介

作者系山西大学政治与公共管理学院2015级国际政治专业学生

关键词：欧洲一体化；内部差异化；外部差异化；多速欧洲；英国脱欧

内容提要

随着欧洲一体化“深度”和“广度”的发展，欧洲一体化在取得重大进展的同时也蕴藏了风险与危机，欧盟的内部差异化和外部差异化显著。欧洲一体化未来进程中的关键是妥善处理成员之间的异质性问题。短期内，欧洲一体化难有实质性进展。从欧洲一体化以往发展规律来看，一体化将继续向前艰难推进。欧盟内外异质性程度决定了“多速欧洲”将是一种退而求其次的次优选择。

英国脱欧事件的发生，与英国在欧盟中一贯的特殊例外性有关，暴露出差异（differentiation）是欧洲一体化的显著特征。一方面，作为欧盟三大国之一的英国的离开与欧债危机、难民危机、乌克兰危机等交织在一起，加剧了欧盟的内部差异化，势必会影响到欧盟的内聚，为欧洲一体化的巩固和深入发展带来新的难题。另一方面，欧盟还不得不承受来自多方面的压力，这其中既包括来自欧元区国家、申根区国家的诉求，也包括来自跨大西洋伙伴关系以及世界其他政治、经济行为体对未来欧盟行动能力的质疑，外部差异化虽然将特定欧盟法规扩展到联盟之外，从而在一体化的发展中具有一定的作用，但是也面临非成员国的“参与赤字”和欧盟法规的“碎片化”等挑战。欧盟正处于“内忧外患”的时代。

在此背景下，2017 年 3 月 1 日，欧盟委员会让 －克劳德·容克( Jean －Claude Juncker)在欧洲议会就《欧盟的未来》白皮书发表讲话，阐述了欧盟在英国脱欧后未来可能面临的五种发展前景。这五种发展前景中的第三种，即“多速欧洲”(Multi－speed Europe)选项因较符合现实状况并受到德国、法国等大国的赞同而广受关注。

欧洲一体化未来进程中的关键是妥善处理成员之间的异质性问题,然而，在欧盟“内忧外患”的背景下，“多速欧洲”的提出不是雪上加霜吗？

1“内忧”：内部差异化

根据弗兰克·施米尔菲尼施（Frank Schimmelfennig）等学者，欧盟一体化中的内部差异化（internal differentiation）指“成员国不参加所有的欧盟政策领域”。英国作为欧盟成员国在单一货币和申根合作中享有“选择不参加”属于内部差异化。但笔者建议，欧盟一体化的内部差异化应该包含“欧洲认同”下降，对身份认同的异化。民众对欧盟的信心受到经济、政治、社会等多重因素色蚕食，疑欧主义快速抬头。

2016年，据欧洲动态报道，在主要欧盟成员国进行的民调显示，对欧盟持认同感民众数量出现下滑。在传统上对欧盟态度更为积极的国家，反对者也在增加。以法国为例,一年内法国民众对欧盟认同比例下滑17%至38%，在被调查的十个成员国中仅高于希腊。英国、西班牙、德国和荷兰认同欧盟的民众比例分别为44%、47%、50%、51%。希腊民众对欧盟认同感最低，仅为27%。

成员国的离心和内顾倾向也越发明显。英国退盟结果公布不久，欧洲各位右翼民粹主义大佬纷纷通过社交媒体表达自己按捺不住的喜悦心情。英国退盟运动领导人之一，法拉奇自然不必多谈，他在社交媒体上写下“欧盟败了，欧盟死了”，并要求英国政府尽快开始退盟谈判。荷兰右翼民粹主义政党自由党领导维尔德斯在社交媒体上兴奋地写下了“再见了，布鲁塞尔”和“荷兰将是下一个”。而被称为“法兰西最危险的女人”的法国右翼政治家、法国国民阵线领袖玛丽·勒庞也表示“英国退欧是自由的胜利”，并希望能在法国举行类似的退欧公投。丹麦右翼阵营——丹麦人民党适时发出了对于英国退欧的赞赏，领导人达尔在社交媒体上祝贺英国退欧，指责欧盟夺走了民族国家的权利，而现在要付出代价。德国选项党在公投结果刚刚出来不久就指出，正是默克尔的难民政策导致英国离欧而去。选项党图林根州议会党团赫克则认为，德国民众大多数也想摆脱欧盟奴役，因此也应该举行退出欧盟的全民公决，他在社交媒体写道：英国人通过退盟“离开了集体癫狂之路”。

欧洲一体化中的内部差异化绝非“偶感风寒”而是“积小疾成大疾”。随欧洲一体化进程不断深入而不断加重的“内部差异化”主要有以下几个方面的原因： 

    第一，政治学家德施认为，历史上外部威胁( 包括战争) 促进了中央集权国家的形成和国家凝聚力的增强，这一逻辑也适用于欧洲的超国家治理实验。 随着战争记忆的消失，漫长的和平反而使欧盟和成员国内部的凝聚力下降。

第二，欧盟为了国际政治经济竞争中抢占先机，在“大欧洲”梦想的驱动下迅速实现了领土疆域的拓展，但这同时意味着其在入盟标准和质量控制上有所放松，由此带来欧盟成员之间同质性大大降低。在1995～2007年短短13年中，欧盟经历4次扩张，成员国由原来的12国迅速达到27国,新加入的15个国家与原欧共体国家之间在发展程度、经济模式、政治遗产、文化传统等方面均存在巨大差异。欧盟在急速扩张的同时虽然通过入盟资格的把关暂时掩盖了这种差异，但各成员国长期历史中形成的差异性并未因为加入了共同联盟而消失。这就导致了原欧共体国家与新入盟国家之间认同度较低的问题，也使英国等传统“疑欧国家”的离心倾向进一步加重。

第三，欧盟机构的复杂化带来的制度效率的下降。戴维·卡莱欧(David Calleo)在本世纪初就指出欧盟“各种复杂的机构铺陈过宽，需要做根本的改革”，但随着欧盟机构日趋庞大和复杂，改革的难度也在增大。随着疆域的扩大和一体化程度的提高，欧盟的组织机构也日益复杂，繁琐的行政程序导致了决策难产和政治成本上升；庞大的“布鲁塞尔官僚机构”已经受到越来越多欧洲民众的诟病。扩大了的欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会等机构及其与成员国政府之间的权力分配问题从未能真正解决，各方之间常常相互掣肘，难以取得共识。存在同样弊端的欧洲货币联盟则由于其效率低下而直接影响了欧洲危机的救援。比如,欧洲央行的最高决策机构管理委员会包括6名执行委员和欧元区17个成员国的央行行长，与此相比，美联储决策机构中的地方储备银行成员只有5名。决策机构过于庞大和成员国之间利益的纷争使欧洲央行难以作为,在很多重大问题上无法采取行动，从而错过了危机救援的最佳时机。《里斯本条约》从形式上加强了欧盟的地位，却并未解决其制度上的固有弊病。欧盟虽然选举了理事会常任领袖、外交和安全政策高级代表，但作为成员国妥协的结果，在各种力量的牵制下，所谓欧盟“总体”和“外长”发挥的实际作用远远小于其象征意义。此外，欧盟长期存在的“民主赤字”问题对于其制度的有效性也存在负面影响。在欧盟的主要机构中，只有欧洲议会是通过民主选举产生，但也没有完全实行代议制民主制度。

第四，诺贝尔经济奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨认为，在政治条件不具备情况下仓促启动欧元是欧盟危机的根源; 核心国家，特别是德国政治精英将自身的一体化发展蓝图乃至政治经济利益强加给外围国家，在债务危机出现后仍未能吸取教训强行推行整齐划一的紧缩政策，在成员国及社会各阶层间，加剧了不平等，加深了裂痕。德国凭借自身雄厚的经济实力成为欧盟内部贸易中最大的赢家；希腊等经济状况较差的成员国在一体化过程中成为欧盟内部贸易的受损者，得到的补偿是通过加入欧元区获得了以较低利率借债的权利。双方的这种平衡在主权债务危机发生后被打破，彼此之间的冲突和对立便凸显出来，进一步削弱了欧盟的行为能力。 

第五，在大欧盟框架下，福利国家经济社会发展模式的弊病日渐暴露，积重难返，当其通过一体化日渐连接在一起时，危险大大增加了。作为资本主义的发源地，欧洲国家在二战后率先实现了向福利国家的转变。福利国家模式在缓解社会矛盾、促进社会稳定和提高民众生活保障与幸福指数方面都起到了积极作用。但随着全球化的深入和国际经济领域竞争的加剧，福利政策给主权国家带来沉重负担、有公平而无效率等问题日益凸显。

第六，欧洲民粹主义者认为，欧洲民众正受到来自移民、社会不平等的直接威胁，传统政治势力无法就此必要保护，而欧盟在解决经济危机和难民危机是更是无法采取高效的解决办法化解危机。因此，欧洲民粹主义政党基本都坚持反封建，反欧盟的主张。其中，法国极右翼政党“国民阵线”的总统候选人玛丽娜·勒庞更是扬言让法国推出欧洲单一货币，并对法国是否欧盟举行公投。令欧盟担忧的是，民粹主义政党在欧洲民众中的支持率并不低，勒庞甚至还进入了法国总统选举第二轮投票。这一切都表明，欧洲民众对当前欧洲一体化的进程和速度并不完全认同。

第七，经济全球化导致国家间竞争加剧，欧盟经济社会模式与一体化的经济自由主义内在逻辑间的矛盾日益显现，一体化的边际效应减弱，促进经济增长的能力降低，而欧盟和成员国政府未能对此做出有效回应。全球化竞争引发欧洲企业在全球范围内进行产业布局重构，中低端产业、劳动密集产业向发展中国家转移，欧洲本土则日益专注于高端制造、知识密集产业和服务业，低教育低技能水平的欧盟公民面临激烈竞争，就业机会和收入水平下降。大量中东欧移民涌入西欧发达经济体，加剧了劳动力市场的竞争。而全球生产要素的优化配置是国际化经营资本成为全球化的主要受益者，财富不断增加。2008年以前，欧盟消除贫富差距的努力取得进展，基尼系数从1994年的0.368下降到2008年的0.33。但自2008年金融危机以来，基尼系数的下降陷入停滞，甚至还略有提升。欧盟低效的决策效率在应对这种社会分化局面中显得捉禁见。

战争记忆的消失、成员国范围的过度扩张、欧盟行政效率低下、经济趋异、民粹主义政党的煽动、全球化加速社会分化，加之乌克兰危机、难民危机和恐怖袭击，使得欧洲一体化出现“认同危机”，民众对未来失去信心。而在接二连三的危机中，欧盟的应对相当低效且失当，这也加剧了民众的不满，欧盟正在丧失推进一体化的民意基础。

2“外忧”：外部差异化

外部差异化指“非欧盟成员国参加特定政策领域的一体化”。外部差异化通过欧盟与非成员国缔结多边协定或双边协定的方式来实现。欧盟外部差异化的主要模式有欧洲经济区、欧盟与瑞士的双边合作、欧盟与土耳其的关税同盟、申根合作的联系国。西格琳德 · 格史顿（Sieglinde Gsthl）认为，外部差异化还包括微型国家（圣马力诺、安道尔、摩洛哥）通过双边协定执行部分欧盟法规，以及欧洲睦邻政策（European Neighbourhood Policy, ENP）。

总体而言,欧洲一体化的外部差异化发展主要源于以下两个原因：第一，欧盟与非成员国之间的相互依赖。欧洲经济区的案例显示，“与欧盟之间的高度相互依赖导致非成员国要求参加欧洲单一市场”挪威、瑞士等国家与欧盟之间存在着密切的经济联系，有着达成经济合作协议的需要。虽然挪威、瑞士、冰岛都是 ＥＦＴＡ （欧洲经济区）成员国，但是联盟内部成员国之间的贸易比重不大,而是依赖与共同体之间的贸易。这种紧密经济依存关系决定了组成经济区对双方均有利，都可以从更大规模的经济中受益。第二，外部差异化还是欧盟推行外交政策的一种工具。无论哪种外部差异化模式,都旨在促进非成员国与特定欧盟法规政策逐渐趋同。“积极的推进欧盟法已经成为欧盟外交政策的重要手段”。外部差异化作为外交政策工具之一，不仅输出欧盟法规，而且传播了欧盟价值观、规范,有助于欧盟实现更广泛的利益：保障整个欧洲的稳定、安全与繁荣，以及提升欧盟的际影响力。欧盟与土耳其建立关税同盟，“不仅源于经济相互依赖，而且由于欧盟视这种联系为将土耳其与它的实践和价值观相捆绑的途径。”出于历史和现实因素的考量，土耳其一直渴望加入欧盟。由于土耳其的经济、政治、文化、宗教与欧盟之间存在着巨大的差距，其入盟的愿望在短期之内难以实现。但是，土耳其独特的地理位置决定了其重要的地缘战略地位。因此，欧盟采取“欲拒还迎”的外交策略：一方面给予土耳其入盟的愿景，另一方面对接纳土耳其采取了更加严格的标准。欧盟决定与土耳其之间率先实现关税同盟，作为土耳其最终取得成员国资格的过渡。这种外部差异化模式旨在发挥一种示范作用，表明欧盟已经部分认可和接纳土耳其，从而促进土耳其的发展,不断与欧盟实现趋同。总之，欧盟的外部差异化除了经济合作的需要，还出于其政治和安全目标的考量。

外部差异化作为欧盟完全成员国资格的一种替代，在推动一体化的发展中具有一定的作用。对欧盟而言，通过外部差异化，将市场一体化和申根合作的地域范围扩大。对非成员国而言，虽然没有欧盟成员国资格，但是通过外部差异化与欧盟保持一定的特殊关系，从而享受一体化的部分利益。然而，欧洲一体化中的外部差异化也不可避免的存在一些问题。

第一，外部差异化要求非成员国采纳一些欧盟法规，但是这些非成员国在相关欧盟立法中面临一种“参与赤字 ”（ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｏｒｙｄｅｆｉｃｉｔ）。以 ＥＥＡ 为 例，挪威、冰岛、列支敦士登必须适用大部分欧盟法律，但在欧盟的决策过程中影响力不大，在欧洲议会、欧盟委员会等机构中并无代表。在欧盟制定关于欧洲单一市场的新法规时，ＥＥＡ 的 ＥＦＴＡ 成员国在欧盟立法过程中不具有表决权,只能在决策形成过程中发挥有限的作用。即便如此，ＥＦＴＡ 成员国还 可能无法参加相关进程。这是由于难以断定特定法规是否完全属于单一市场的立法，且欧盟日益采取“一揽子法规”而不是独立的法案来立法。与 ＥＥＡ 相似，土耳其采用关于贸易的欧盟法规，同样只能通过参加决策形成过程对相关立法施加有限的影响。在欧盟—瑞士双边协定涉及的政策领域，瑞士在欧盟相关立法中的作用更小，甚至不能像ＥＥＡ的ＥＦＴＡ 国家一样参与欧盟的决策形成过程，被边缘化为欧盟法的“被动执行者”（ｐａｓｓｉｖｅ　ｅｘｅｃｕ－ｔｏｒ）。此外，在申根合作中,申根联系国必须完全执行“申根法”，并且要承担相关财政支出，但是没有正式的投票权。总之，瑞士、挪威、土耳其等非欧盟成员国在不同程度上受到欧洲一体化的影响，却“缺少直接影响欧盟决策的途径”。

第二，外部差异化将特定欧盟法规延伸至欧盟边界之外，但是也在一定程度上导致了复杂的安排和欧盟法规的“碎片化”。欧盟与瑞士之间的双边协定并不要求瑞士国采纳欧盟新法规。瑞士在大部分政策领域不需要与欧盟法规的发展保持一致。这种方法加上监督机制的缺失将可能导致一些问题，例如：瑞士仍然适用欧盟已经废止的法规，或者没有及时采纳欧盟通过的新法规针对这一缺陷，欧盟理事会在２０１０年指出，“这种方法无法确保瑞士参加的单一市场的领域，以及其余欧盟政策的同质性。”此外，欧盟法规的模糊性（相关法规可能涉及多个政策领域）、非成员国国内的限制（如全民公决的要求）、超国家性监督和执行机构的缺失，均可能导致非成员国不及时或者不完全适用欧盟新法规，以及对欧盟法规的不同阐释。因此，外部差异化可能导致欧盟法规的“碎片化”，进而危及欧盟具体政策领域的同质性。

第三，外部差异化的发展要求欧盟与非成员国之间拓宽合作的领域和加强机制建设，但是非成员国无法参加相关欧盟决策进程将导致“参与赤字”问题更加严重。欧盟与瑞士、土耳其等非成员国一直酝酿进一步深化合作，然而双方的分歧导致合作难以取得实质性进展。针对目前的外部差异化模式，欧盟认为非成员国享受了欧洲单一市场和申根合作的诸多好处，但是承担的义务有限；而非成员国抱怨要适用诸多欧盟法规,却被排除在相关决策之外。对于欧盟而言，外部差异化的理想模式是确保非成员国与欧盟法规的发展相一致，以及建立超国家性的监督和执行机制。对于非成员国而言，不能参与欧盟相关决策进程，却要受到欧盟越来越多法规的管制，这不仅是对国家自主权的一种侵蚀，而且背离了其参加外部差异化的初衷。因此，欧洲一体化中的外 部差异化发展逐渐陷入一种困境。

3“内忧外患”时代多速欧洲的前景

从《欧盟的未来》白皮书来看,当前阶段的“多速欧洲”是指有意愿,有能力的国家可以在防务、货币、税收等领域的一体化道路上先行一步,无能力或无意愿的国家不强求同步进行;欧盟内不同国家间的一体化深化程度、成员国向欧盟让渡权力的范围可以不同。近年来，学术界也使用“灵活性一体化”、“差异化一体化”等内涵更广的学术概念，涵盖的内容延伸到欧盟不同政策领域采取的多样化一体化路径、挪威和瑞士等非成员国部分参与一体化的实践，乃至成员国脱离欧盟后保持相对紧密的经济贸易关系的安排等。

目前“多速欧洲”的现实意义在于：一是在成员国经济发展状况分化,难以取得广泛一致的状况下，以“退两步，进三步”的方式推进一体化,避免一体化进程陷入停滞甚或解体;二是在后危机时代的欧盟面临移民问题、恐怖主义威胁和“民粹主义”等问题的情况下，可以有效提高欧盟制度的灵活性，避免体制僵化阻碍其应对多重挑战;三是贯彻“多元一体”理念，尊重不同成员国现实状况和利益诉求，回应疑欧主义，毕竟成员国之间的差异性是现实存在的，成员国民众存在多样的利益诉求，硬性的一体化制度安排容易招致民众不满，使得疑欧主义有机可乘，继而扩大影响力。

但我们必须认识到“多速欧洲”一旦被正式提出，成员国多样性的利益诉求也会纷纷出现。在当前的民主治理框架下，欧盟很难就各类问题达成一致，而经济、财政、防务等领域过多以及过于复杂的次区域合作集团，也会损害欧盟的凝聚力;后进国家的不合作心态和先进国家的“过度超前”趋势容易相互强化而引发恶性循环，加速分裂。

在“内忧外患”的背景下，欧盟很难获得建立欧洲联邦或激进方式深化一体化所需的共识。笔者认为“多速欧洲”更多的是一种现实妥协和过渡性策略，只是“亦步亦趋”(muddling through)的欧洲一体化巨轮短暂的避风港。随着英国退欧的冲击与欧盟的固有危机的相互叠加、共振，可以预见，未来两到三年，“多速欧洲”的表现形式很可能不是核心国家加速一体化的单一模式，而是在欧盟条约与机构改革、关键政策领域、次区域合作、成员国与欧盟关系等领域呈现多种形态的差异化发展局面。

第一，英国退欧的基本路径明确后，欧盟 27 国无法回避通过订立新条约或对现有条约进行必要修改，调整制度框架、应对其治理的民主赤字问题。考虑到当前成员国利益与偏好的巨大差异，未来欧盟的条约和机构改革的整体制度安排将更多采用差异化一体化、菜单式政策选项等路径。

第二，在英国掣肘减弱的情况下，欧盟在经济治理领域深化合作的成败对其能否重建信心、凝聚共识至关重要。欧元区有实现更紧密合作的现实需求，欧盟委员会已推出容克投资计划、深化欧洲经济与货币联盟、完成共同市场建设等一揽子雄心勃勃的计划。然而，欧元区内部的多样性也是显而易见的，中心与边缘国家、债权国与债务国之间的分歧犹存，量化宽松等新自由主义取向的市场化改革无法长期解决欧盟的困境，需要通过差异化发展的途径有针对性地化解矛盾，寻找多赢的平衡点。此外，与完成欧盟统一大市场建设息息相关的消除服务、能源、数字产品成员国间壁垒的工作也需要在出台共同政策的同时，充分考虑各国的利益与偏好,乃至文化传统、管理规范和技术操作层面更加具体、细微的差异。

第三，在共同安全与外交领域，2016 年 6 月欧盟公布《全球战略》并征求意见，面对地缘政治和移民、难民、反恐领域的新挑战，欧盟发挥规模优势满足成员国对安全公共产品的需求是一体化深化可能取得突破的领域之一，欧盟组建共同军队、成员国共享后勤补给设施等均被视为可选方案。 但各成员国在解除对俄罗斯制裁、接受难民配额等问题上的巨大分歧，以及欧盟内部中立国对组建欧盟军队可能的抵制都需要欧盟安全战略表现出更大的灵活性。英国退欧后能够在多大程度上继续参与欧盟安全合作及其影响也是值得关注的问题。

第四，英国退欧后，近年来兴起的欧盟内部次区域合作将呈现加强态势，可能导致“欧洲国家之间启动关系重组”。 在一体化原则面临挑战的情况下,德法等核心国家与希腊、葡萄牙等边缘国家、欧元区与非欧元区国家、老欧洲与中东欧新成员国、西北欧和南欧国家之间在利益、偏好乃至身份认同等层面都面临重新定位、博弈、妥协和重组的复杂过程。

最后，在英国开创脱欧先例后，包括法国、意大利、荷兰等多个欧盟成员国民族主义政党要求就脱欧举行全民公投，并获得众多民众支持。在此情况下，如何有效回应不同成员国和不同阶层民众的诉求，成为防止英国脱欧传染和蔓延、避免欧盟走向解体的关键。

结 语

笔者认为“内忧外患”时代的“多速欧洲”，更多的是一种现实妥协和过渡性策略，其表现形式很可能不是核心国家加速一体化的单一模式，而是在欧盟条约与机构改革、关键政策领域、次区域合作、成员国与欧盟关系等领域呈现多种形态的差异化发展局面。（注释略）

文章来源：国关国政外交学人微信公众平台首发