企业强制关停并转的补偿与索赔作者：石朝志律师近年来，随着我国加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，在政府的主导下推进节能
减排，淘汰落后产能的步伐不断加快，一些不符合环保、产业政策的落后企业被逐步强制关停并转。笔者结合法律规定，就政府强制关停并转中对企
业补偿与企业索赔作如下探讨，仅供抛砖引玉。一、强制关停并转企业对象及现状关停并转涉及企业有环保、能耗、安全等不达标或生产、使用淘
汰类产品的电力、钢铁、建材、有色、化工、石油石化、船舶、煤炭、印染、造纸、制革、染料、焦化、电镀等企业。关停并转损失的补偿，体现形
式为政府补偿金或以奖代补。但是，也有些地方政府未能按照政策与法律规定对企业的损失予以补偿，也没有就就补偿事宜与企业达成一致，使企业
的损失不能得到合理弥补。政府强制对企业关停并转的法律属性关停并转非法律概念，除非是政府引导下通过市场行为兼并重组，由关停并转企业自
行进行结构优化，否则，强制性的关停并转则是政府撤回行政许可的行政行为。那么，由此引起的经济补偿属于什么性质，是否属于国家赔偿呢？显
然不是。下面我们通过现行法律规定予以分析：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条列举了行政机关及其工作人员在行使行政职权时涉及国家赔偿
的情形：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制
措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。以上四种因行政违法所致国家赔偿情形均是以政府及其工作人
员存在违法行为为前提，然而，关停并转行为均基于法律、法规、规章和政府规范性文件，因此，非政府及其工作人员的违法行为所致，其所引起的
经济救济不属于国家赔偿。对此，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款给予了定性，此类行政行为造成的经济损失的给付，属于补偿性的。
该款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机
关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。由此引起的企业损
失补偿不属于国家赔偿范畴，本文标题涉及的索赔系指企业因与政府就补偿形式、金额不能达成一致时所依法追索的经济补偿，同样，也不是国家赔
偿。企业被强制关停并转补偿的法律依据所前所述，政府强制性地对企业关停并转是撤回行政许可的行为。除《中华人民共和国行政许可法》第八
条第二款规定外，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（下称解释）第十四条规定：行政机关依据行政许可法第八条第二款规定
变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内
不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。基于信赖原则，以上法律明确了提前撤回行政许可应当进行补偿。四、救
济手段企业在没有获得法定补偿或基于协商一致取得补偿金时，可选择行政复议、行政诉讼等手段予以救济：（一）申请。即，对关停并转本身无异
议，仅就补偿金问题直接向行政机关或政府提出申请。（二）行政复议。对申请后给予补偿金额不满意时，可以提出行政复议。《中华人民共和国行
政复议法》第六条规定:有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资
质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。上述法律规定为通过申请行政
复议寻求合法补偿提供了依据。（三）行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列
诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为
行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。以上规定是通过诉讼主张损失补偿的程序法律依据。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定
可以提起诉讼的其他行政案件。（四）不同救济手段的选拔适用。除非法律、法规和规章规定行政复议为行政诉讼的前置程序，否则，当事人可以选
择先行政复议，对行政复议不服再行发起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。但是，如果仅主张行政补偿的，应先行向行政机关提出补偿申请，行
政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，方可以依法提起行政诉讼。（五）关于补偿标准。关于补偿标准
问题，法律、法规、规章或者规范性文件有规定的从其规定，没有规定的按照实际损失或实际投入进行补偿。就此问题，《解释》第十五条规定：法
律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第
十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。根据《解释》的上述规定，补偿区分两种补偿金额计算方式：一是按实际损
失补偿；二是对有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业进行实际投入计算补偿。无论是按实际损失，还是投入损失，对其进行量化以第三方评估机构作出的公正结论较为客观，通常也会为补偿义务机关和人民法院所采信。 |
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