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第一百三十九条 有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：
本条第一款规定的第一项应当不予准许一并审理民事争议的情形是：“法律规定应当由行政机关先行处理的。”行政权是否可以介入民事争议的解决？民事争议的解决是否属于法院司法保留的事项？历来不乏争议。但主流观点认为：“司法权的关键性权力在于对纠纷的最后决定权，而非第一手发言权。”“社会发展的现实也一再提示人们，司法不是解决社会争议的唯一方式。‘司法是权益保护的最后一道屏障’，就意味着在正常情况下，司法不应该成为首要的选择，而应该是在穷尽其他救济方式后的一种例外。并且司法也并非是万能的，也不一定是纠纷解决的最优机制。”[1] 通过行政处理来解决民事争议则具有不少独特优势和补充功能：首先，能够将特定类型的纠纷从司法的管辖中分流出来，有效地减轻法院的压力。其次，行政性纠纷解决机关具有一定的权威性和专门性，在解决特定纠纷时既可以提高效率和效益，又可能因借助专家的力量而得到较审判更为合理的解决结果。最后，行政主管机关可以通过对特定类型的纠纷的解决过程逐渐积累经验，形成政策和规范，从而不仅可进行事后的救济，而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生。[2] “现代社会，行政机关在纠纷的解决中扮演了重要的角色”。在域外，英国的行政裁判所、美国的独立管制机构，都是比较典型的例子。“我国的行政机关历来承担着处理公民的纠纷和各种申诉的职能，各种行政主管机关根据有关法律法规的规定，一般都有通过行政调解或决定或裁定等方式处理该领域公民的申诉和其他纠纷的职责。其中，根据纠纷解决方式的不同，性质亦有所区别，基本上可以分为行政调解和行政裁决两大类，前者属于行政机关在行使管理职能时附带的纠纷解决，具有替代性解决纠纷的功能，后者则属于行政机关的职权处理，具有准司法性质”。[3] 行政裁决救济与司法救济属于公力救济体系中彼此独立的两种解决纠纷的方式。从我国法律规定的情况看，行政裁决救济与司法救济的关系大致有以下两种：①自由选择模式。是指当事人根据自己的意志对行政裁决救济和司法救济可以进行选择，行政裁决不必然是司法救济的先行程序。例如《中华人民共和国水法》第五十七条第一款规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”②强制先行模式。是指当事人之间的纠纷必须经由行政裁决程序后，才能请求司法救济，否则，人民法院不予受理。例如《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”司法解释本项的规定针对的就是强制先行模式。这一要求不仅有实体法上的依据，也有诉讼法上的依据。《民事诉讼法》第一百二十四条第三项规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。” [1]张树义主编：《纠纷的行政解决机制研究》，中国政法大学出版社2006年版，第38—39页。 [2]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第379—380页。 [3]张树义主编：《纠纷的行政解决机制研究》，中国政法大学出版社2006年版，第21—22页。 本条第一款规定的第二项应当不予准许一并审理民事争议的情形是：“违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的”。《民事诉讼法》规定的专属管辖或协议管辖，其上位概念均是地域管辖。地域管辖是指确定同级法院在各自辖区内受理第一审民事案件的分工和权限。专属管辖，是指法律明确规定某些特殊类型的案件只能由特定的法院管辖，其他法院均无管辖权，当事人也不得协议变更的管辖制度。专属管辖具有以下特征：其一，专属管辖解决的是具体案件的地域管辖问题，但不适用一般地域管辖或特殊地域管辖的规则；其二，专属管辖具有很强的强制性和排他性，既排斥法律明确规定的以外的任何法院的管辖，也排斥当事人协议变更。[1]《民事诉讼法》第三十三条规定：“下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖：（一）因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖；（二）因港口作业中发生纠纷提起的诉讼，由港口所在地人民法院管辖；（三）因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。”学说认为，“专属管辖之规定是要求当事人对其遵守程度较高的规定”，“若为专属管辖，法院对管辖事实原因存在与否展开积极探知，属于其应尽之职责”。[2] 协议管辖，又称合意管辖或约定管辖，是指根据双方当事人的约定而确定的管辖。[3]法律“设管辖之规定，就公权力立场而言，不过在使各个法院分担诉讼事务而已，除专属管辖及审级管辖外，并无禁止当事人以合意定第一审管辖法院之规定”。[4]协议选择管辖法院是意思自治原则在民事诉讼领域的延伸和体现，有助于实现当事人双方诉讼机会的均等。协议选择管辖，已为当今世界许多国家和地区在立法上和司法实践中所肯定。[5]我国《民事诉讼法》第三十四条也对协议管辖作出规定：“合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”据此，协议管辖应符合下列条件：①协议管辖适用于所有财产权益纠纷，包括合同纠纷；②双方当事人必须以书面形式约定，书面协议包括合同中的条款、独立的协议书及信函、电报、传真、电子邮件等；③协议管辖选择的法院应当是在地域上与纠纷有实际联系的法院，包括但不限于被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地的法院；④协议管辖只是当事人对地域管辖的合意选择，但不能违反专属管辖的规定，也不能改变案件依法定管辖确定的第一审案件的级别管辖，也不能协议选择第二审法院。根据相关司法解释的规定，当事人协议管辖对于诉讼途径的选择意向以及选择管辖的法院均应当明确，选择两个以上法院，或者同时选择仲裁和诉讼的，协议管辖无效。[6]“当事人既以合意另定管辖法院，解释上应认为当然有排他之意”。[7] 正是基于专属管辖和协议管辖的强制性和排他性，司法解释在本项规定:违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定。也就是说，一并审理民事争议虽然在一般意义上实行“补充管辖权原则”，但该原则的实行不得违反专属管辖的强制性规定和协议管辖的约定。换句话说，本项规定是司法解释第一百三十八条第一款关于管辖规定的例外情形。此外，对于是否存在本项规定的情形，人民法院应当进行必要的调查。关于调查的方法及限度，可以从以下几个方面把握：第一，为了确定管辖权存在与否，法院有必要听取当事人就管辖原因事实所作的陈述。第二，因管辖权存在而获利的原告，对于管辖原因事实的有无，应当提出主张并予以证明，不过，法院也可以依职权进行证据调查。第三，法院有关管辖的调查，应当在确定管辖所必需且充分的限度内进行。[8]管辖权应当在人民法院作出准许一并审理民事争议决定前予以确定。 [1]王娣、傅郁林、乔欣、张晋红、蔡虹：《民事诉讼法》，高等教育出版社2013年版，第136页。 [2]［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第88页。 [3]王娣、傅郁林、乔欣、张晋红、蔡虹：《民事诉讼法》，高等教育出版社2013年版，第137页。 [4]姚瑞光：《民事诉讼法论》，中国政法大学出版社2011年版，第34页。 [5]全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉释解与适用》，人民法院出版社2012年版，第37页。 [6]王娣、傅郁林、乔欣、张晋红、蔡虹：《民事诉讼法》，高等教育出版社2013年版，第137页。 [7]姚瑞光：《民事诉讼法论》，中国政法大学出版社2011年版，第34页。 [8]参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第83页。 本条第一款规定的第三项应当不予准许一并审理民事争议的情形是：“约定仲裁或者已经提起民事诉讼的”。以下分别讨论。 （1）约定仲裁的。约定仲裁的不予准许一并审理民事争议，涉及的是民事纠纷解决机制的多元化与当事人程序选择权问题。在现代法治社会，民事诉讼虽然是解决民事纠纷最终和最权威的手段，但并不意味着所有的纠纷都必须去法院寻求解决。随着当代社会纠纷解决的需求和司法功能的变化，原来由国家司法机关高度垄断的司法活动开始出现社会化的趋势。事实证明，接近正义与纠纷解决机制的多元化并非对立，接近正义的第三次浪潮，即替代性纠纷解决方式（ADR）勃兴已充分说明了这一点。[1]在诉讼与非诉讼纠纷解决机制并存的情况下，赋予当事人充分的程序选择权是十分必要的。所谓的民事程序选择权直接导源于民事程序主体性原则。近代以来，民事程序主体性原则已基本成为各国公认的一项宪法和诉讼法原则。民事程序选择权作为一项程序权利，是立法尊重当事人意思自由，对当事人进行程序关怀的体现。它强调当事人在诉讼活动中的主观积极性，鼓励当事人选择对自己最有利的程序以实现自己利益的最大化。民事程序选择权，就其内涵而言是极其丰富的。其中居于首位的就是选择民事纠纷解决方式的权利。即在发生民事纠纷时，当事人可选择诉讼、仲裁、民间调解等方式解决其纠纷。[2]而一旦当事人选择了仲裁的方式，就不能同时提起民事诉讼。 对于约定仲裁，《民事诉讼法》第一百二十四条第二项有明确规定：“依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十五条进一步规定：“依照民事诉讼法第一百二十四条第二项的规定，当事人在书面合同中订有仲裁条款，或者在发生纠纷后达成书面仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院应当告知原告向仲裁机构申请仲裁，其坚持起诉的，裁定不予受理，但仲裁条款或者仲裁协议不成立、无效、失效、内容不明确无法执行的除外。”《中华人民共和国仲裁法》第五条也规定：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。”这些条款所体现的原则被称作或裁或审原则，因为仲裁协议系当事人真实意思表示，对当事人具有法律约束力，有效的书面仲裁条款或者仲裁协议具有排除人民法院司法管辖权的法律效力。[3] （2）提起民事诉讼的。已经提起民事诉讼的也不能准许一并审理民事争议，涉及的则是禁止二重起诉。“通过起诉案件（何人对何人提起什么样的请求、向法院申请什么样的判决）获得特定，进而形成‘特定案件由特定法院来审判’之状态。这种状态，就是所谓的诉讼系属。以诉讼系属为前提，可以进行诉讼参加或诉讼告知，也产生相关联请求的裁判籍，在这其中，禁止二重起诉之效果尤为重要”。“如果允许原告就诉讼系属中的案件再向其他法院起诉，进而强迫被告在其他诉讼程序中实施诉讼，那么无疑会令被告产生困惑。而且，作为诉讼制度而言，重复审判不仅是不经济的，也有可能导致同一案件产生矛盾判决，进而引发司法秩序的混乱。而禁止二重起诉的制度趣旨，正是为了克服这些问题，进而避免出现诸如‘两个诉讼程序分别对同一案件展开审理’这种不合理的状况”。“在违反禁止二重起诉原则的起诉中，如果请求趣旨是相同的，那么无须等到被告提出抗辩，法院必须当然地以诉不适法为由驳回诉。这一点属于职权调查事项，属于一种诉讼障碍事由”。[4] 是否构成二重起诉，关键是看有关案件是否同一。换言之，“有关案件是否同一之标准，则是合理达成禁止二重起诉目的所必须的要件”。学说见解认为，有必要从对立当事人、审判对象以及程序形态等各个方面来展开考察。①当事人的同一性。“当事人不同，即便诉讼标的是相同的权利关系，也不能构成同一案件（即便是同样的确认所有权请求，若被告不同，则不属于同一案件）。因为，民事裁判的目的在于，相对地解决特定原告与被告之间的纠纷，甲乙之间的确定判决，原则上仅仅在甲乙之间具有强制的通用力，而在甲与丙之间不产生任何的效力，也无关甲与丙之间的纠纷解决”。②审理的对象。首先，“如果作为诉讼标的之权利关系是相同的，纵使原告所要求的判决内容（也即在请求趣旨上的表示）不同，也不妨碍将其理解为同一案件”。其次，“尽管作为诉讼标的之权利关系是不同的，但如果两个案件的主要争点是共通的，那么也应当构成同一案件，进而不允许提起另诉”。③两种程序的关系。“当在前诉的系属中提起另诉时，构成二重起诉的问题，而在前诉的诉讼程序内，以诉的变更或反诉之方法提出审判申请时，则不构成另诉，且不论前诉是否具备诉讼要件。不过，在前诉系属中提起后诉，若在后诉因构成二重起诉被驳回前，前诉被撤销或被驳回，那么后诉不涉及二重起诉之问题”。[5] 《民事诉讼法》在第一百二十四条只排除了“对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的”情形，没有明确规定“就诉讼系属中的案件再向其他法院起诉”的禁止。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对此进行了完善，该解释第二百四十七条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。”司法解释本项规定体现了与此相同的趣旨。 一个值得讨论的问题是：相关民事争议已经在其他法院提起时，可不可以移送至行政诉讼的系属法院一并审理。在有的国家是可以的，例如韩国行政诉讼法第十条规定：“当请求取消行政行为的行政诉讼和与此相关的民事诉讼被分别提起时，法院可以依职权或当事人的申请，将相关的民事请求移送行政诉讼的系属法院一并审理。”[6]这样的制度无疑最为彻底，但也会造成已经进行的民事诉讼程序成为无效劳动。司法解释在本条将“已经提起民事诉讼的”规定为“应当作出不予准许一并审理民事争议的决定”的一种情形，就是否定了这种做法。 [1]江伟主编：《民事诉讼法专论》，中国人民大学出版社2005年版，第9页。 [2]参见江伟主编：《民事诉讼法专论》，中国人民大学出版社2005年版，第10—11页。 [3]全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉释解与适用》，人民法院出版社2012年版，第205页。 [4]［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第161页以下。 [5]［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第162页以下。 [6]［韩］孙汉琦：《韩国民事诉讼法导论》，陈刚审译，陶建国、朴明姬主译，中国法制出版社2010年版，第13页。 本条第一款第四项是兜底条款，由人民法院根据案件具体情况排除其他不宜一并审理的民事争议。这方面的情形可能包括：民事争议与行政争议的关联并不密切、民事争议过于重大复杂因而有小牛拉大车之嫌、当事人有意规避民事诉讼的管辖等。 根据本条的规定，人民法院不予准许一并审理民事争议的，应当以决定形式作出。决定是行政诉讼裁判的表现形式之一。人民法院在诉讼中的各个不同阶段，常常要对各种不同事项——实体的或程序的事项，作出有确定力、拘束力和执行力的意思表示。这种意思表示，根据诉讼不同阶段中相应处理事项的不同性质，采取不同的表现形式，主要有判决、裁定和决定。其中，判决是人民法院审理行政案件和当事人参加诉讼活动的结果的表现形式，裁定和决定则是为取得此种结果而运用的手段。裁定和决定对于判决来说，其地位是从属性的，是直接或间接为法院正确作出判决服务的。但是裁定和决定在诉讼中也不是可有可无的，它们对于保障当事人诉讼程序上的权利并从而保障其实体法上的权利的实现，对于保证人民法院正确地、有效地对案件进行审理和作出判决，对于排除行政诉讼的障碍和保障诉讼的顺利进行均具有重要的意义。[1] 决定与裁定具有相同之处，但也存在明显的区别：其一，裁定适用于诉讼程序问题，且适用范围较宽，决定则适用于诉讼中的一些特殊事项，适用范围较窄。其二，法律允许当事人可以对有的一审裁定提起上诉，而当事人对民事决定一律不得上诉。[2]《行政诉讼法》明文规定的适用决定的情形包括：第二十四条规定的对下级人民法院报请由自己审理或指定管辖的处理、第四十八条规定的对申请延长起诉期限的处理、第五十五条规定的对是否回避问题的处理、第九十二条规定的各级人民法院审判委员会对是否需要再审问题的讨论决定。除此之外，相关司法解释和《裁判文书样式（试行）》还规定了一些适用决定的情形，涉及的事项包括：不予准许当事人申请法院调取证据的决定以及复议决定、对是否停止执行的复议决定、对妨害行政诉讼的罚款决定和拘留决定以及复议决定。决定有书面形式和口头形式两种，但对于涉及当事人人身和财产权利的问题必须采用书面形式，例如，人民法院决定对妨害行政诉讼的行为人实施罚款和拘留措施的，必须制作罚款决定书或拘留决定书。按照《行政诉讼文书样式（试行）》的规定，不予准许一并审理民事争议的决定，也可由审判人员以口头方式告知申请人，但要记录在案。无论书面形式还是口头形式，都应当说明不予准许的理由。[3]决定一经作出，立即生效。人民法院、当事人以及其他有关人员必须受生效决定的约束，不得提起上诉，不得以同一理由再次提出申请。但有些决定可以申请复议一次，不予准许一并审理民事争议的决定就是如此。 [1]参见姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年版，第313页。 [2]王娣、傅郁林、乔欣、张晋红、蔡虹：《民事诉讼法》，高等教育出版社2013年版，第412页。 [3]参见最高人民法院行政审判庭编：《行政诉讼文书样式（试行）》，人民法院出版社2015年版，第157页。 |
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