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文/刘承礼（中央编译局） 省以下政府财力与事权不匹配的根源在于财力来源的体制性缺陷和政府间事权划分的不清晰。为了解决分税制改革带来的地方财政困难问题，可以通过管县体制改革，在清晰地划分政府间职权和职责的基础上，为省以下政府建立跨年度预算平衡机制。 清晰地划分政府间职权和职责 对于“地方财力与事权相匹配”原则来说，事权在政府间清晰地划分的重要性不言而喻。然而，以职权和职责体现的事权的划分是不清晰的。如何改善各级政府之间的职权和职责划分呢？可供遵循的有两个依据，一是作为应然的理论依据，在这方面，分权理论虽然进行过长期的探索，但没有得出称得上共识的划分标准；二是作为实然的事实依据，即经过多方调适，职权和职责在各级政府间形成了比较静态的划分格局。为了清晰地划分省以下政府间职权和职责，需要从理论和实践上进行探索，综合考虑如下因素：(1)交易成本，也就是职权和职责上收或下放给各方带来的成本代价。(2)行政效率，也就是在信息技术发达的今天，管理半径不再受地理因素的局限，层级的减少可以提高政府职权行使和职责承担的行政效率。(3)分权激励，也就是政府职权和职责划分要照顾到各级政府的积极性(李俊生等，2014)。(4)规模效应，也就是基本公共服务提供存在一个最优的受益范围区间。 为了减少政府职权和职责划分的交易成本，提高行政效率，增强职权行使和职责承担主体的积极性，发挥基本公共服务提供的规模效应，可以考虑压缩政府层级。如何压缩政府层级并确定一套划分原则呢？要借助“财政省直管县”和“乡财县管”改革的力量和契机推动行政体制改革。这一扁平化的改革举措一方面可以加强省级政府的统筹和协调能力，另一方面可以巩固县级政府在职权行使和职责承担中的基础性地位。 在政府层级减少的前提下，职权和职责的划分是必须的工作但不是最重要的工作，或者说，只要划分格局大体适合，职权和职责的划分并不对政府职能的履行起决定性的作用。实际上，对于多目标和多任务的政府而言，难题不在于如何划分职权和职责，而是确保职权和职责得以顺利履行。既然如此，我们的任务简化为设计一套相对合理的政府职权和职责划分的原则，根据这一原则，由法律法规列举省以下地方各级政府的具体职权和职责，既包括专有职权和职责，又包括共有职权和职责，同时为这些职权和职责的划分建立动态调整机制。 通过对理论与实践的分析，在政府层级减少的情况下，省以下政府间职权和职责划分的原则可以初步设定为：(1)有规模效应和范围效应的职责可以交由省级政府来履行，而信息优势和管理优势明显的职责可以交由市县政府来完成。例如，“要强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责；要强化市县政府执行职责”(楼继伟，2014b)。(2)减少省级政府的委托职责，界定为省级政府委托的职权和职责需要规范委托行为并予以监督。(3)减少并明确省以下政府间的共同职权和职责，特别是基本公共服务领域的共同职权和职责。有学者提出，政府间事权划分(即本文讨论的职权和职责划分)的瓶颈在于“投资权”的划分问题，为了解决这一问题，务必使地方各级政府退出除公共工程、公益性基础设施等带有公共品或准公共品性质的投资领域，专注于公共产品的提供和服务，并针对这些公共产品的提供与服务制定出明确的分担方案(贾康，2007；贾康，2008)。(4)明确各级政府的专有职权和职责，充分尊重地方自主权且主要侧重于公共服务和社会管理的职责。 在运用上述原则划分政府职权和职责时，为了维护中央权威和体现单一制特征，要坚持中央与地方职权和职责由中央统一确定和划分，而省以下政府职权和职责划分则由省级政府主导。在推动省以下政府间关系调整过程中，要特别重视省、市县两级的作用，逐步弱化市级政府职能直至取消地级市层级。也就是，地级市的一部分职权和职责逐步上收到省级政府，让省级政府扮演中央与地方之间的中间桥梁；而另一部分有利于提高行政效率、促进经济社会发展的职权和职责下移到县级(县级市)政府。保留省级和县级政府，短期内可以将市级政府和乡镇政府分别转变为省级政府和县级政府的派出机构，而长期则应考虑增加省级政府数量，并取消地级市和乡镇两个层级(李奕宏，2014)。在压缩政府层级的同时，可以从“财政省直管县体制改革”和“乡财县管体制改革”入手，推动行政体制改革和财政体制改革的同步进行，推进政权层级和财政层级的“扁平化”，形成“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的层级制结构(贾康、梁季，2011)。对于这一新的层级制结构，应及时列出省、市县级政府的职权和职责清单(寇铁军，2016)，明确各级地方政府的专有职权和职责，以及政府间的共有职权和职责，并为这些划定的职权和职责建立动态调整机制。在职权和职责划分并试运行一段时期后，可以择机修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及出台地方性法规和政府规章制度，从法治化和规范化的高度解决上下级政府“职权同构”和“职责同构”问题，避免上级政府因“办理上级人民政府交办的其他事项”而将职权和职责不受节制地转移给下级政府。通过推进政府间关系调整的法治化进程，并通过强化监督来有效落实。 当然，改革财政体制和行政体制，压缩政府层级似乎是一种理想化的方案。事实上，三级政权和财政体制的提法可能过于超前，现在条件和时机尚未成熟，改革还需顶层设计。 为省以下政府建立跨年度预算平衡机制 根据前文对事权概念的理解，将分税制改革后形成的“财力上收、事权下移”结构修改为“财力上收、职权上收、职责下移”似乎更为准确。分税制改革后形成的这种新格局是地方财政困难的直观原因。分税制改革之后财税领域的改革基本上是围绕地方财政解困这个目标而在分税制框架下进行政府间财政关系调整。在政府间财政关系调整过程中，如下两轮改革成为姊妹篇：2007年党的十七大报告提出的“建立财力与事权相匹配的财税制度”和2013年党的十八届三中全会提出的“建立事权和支出责任相适应的现代财政制度”，分别从收入侧和支出侧试图消除分税制改革造成的地方收支失衡。也就是说，对于某级政府而言，在收入侧为履行相关事权配备适度的可支配财力；在支出侧为履行相关事权承担相应的支出责任。如果以职权和职责来代替事权概念，则这两轮改革的举措可以转化为如下等式：可支配财力=职权+职责=支出。该等式表明，单纯从收入侧或支出侧改革均不利于全面系统地解决地方财政困难问题。为此，未来需要以政府间职权和职责的清晰划分为前提，从收支双侧着力，为省以下政府建立跨年度预算平衡机制。 为了给省以下政府建立跨年度预算平衡机制，改革顺序似乎是这样的：对于某级政府而言，首先在确定其职权和职责的前提下，设定其预算支出项目和规模。设定预算支出项目和规模需要考虑多方面的因素，例如，地方需要在保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转方面安排资金，这些方面的预算支出又需要考虑当地百姓的需求和政府的优先目标。只有设定了预算支出项目和规模，才能为其组织可支配财力。 为了使地方政府取得合适的可支配财力，需要疏通如下几个主要的财力来源渠道： 1.为省以下政府完善分税制，使地方政府取得合理的税收收入。1994年分税制改革只是确定了中央与地方之间的分税规则，而没有涉及省以下政府间收入和支出的划分。当务之急是为省以下政府完善分税制。根据全国统一的标准，仿照中央与地方税收划分规则，可以考虑将收入不稳定、税基分布不均衡、税基流动性较大、易于转嫁的税种划分为省级政府的主体税种，而将税基流动性不强、信息优势明显、受益范围易确定、对区域外经济社会发展不产生直接影响的税种划分为市县级政府的主体税种。根据“税收法定”原则，需要通过法律法规来规范省以下政府的主体税种和税率设置及其在政府之间的划分。税收的征缴需要遵循一定的原则，一些税种适合由高层级政府征缴，一些税种则适合由低层级政府征缴。 2.优化转移支付结构，提高转移支付工具的使用效率。要确保跨年度预算收支平衡，就需要创新转移支付制度。总体上，理论和实践已经达成共识，需要增加一般性转移支付的比重，同时尽可能地清理和压缩现有的专项转移支付项目及其规模，以调整转移支付结构来缓解各级政府的财政饥渴症。对于一般性转移支付，要根据地方政府履行职权和职责的需要，按既定的公式确定转移支付的比例或额度；对于专项转移支付，要根据委托事项的性质，并考虑职权和职责划分的实际，采取协商的办法为承担相应职权和职责的部门安排专项转移支付资金。明确增加一般性转移支付占全部转移支付的比重，同时以“因素法”替代“基数法”(靳继东，2015)，以增强政府的自主性和实现区域性基本公共服务均等化目标。转移支付制度应采用“因素法”来替代“基数法”(李齐云、马万里，2012)。通过因素法的公式，可以增强转移支付的透明度、公平性和可预期性。同时，要清理专项转移支付名目，将部分专项转移支付项目并入一般性转移支付项目，优化专项转移支付结构。 3.除了对税收收入和转移支付进行改革外，还需要对构成可支配财力的其他收入来源进行清理规范。对于税收返还，要尽快改革在1994年分税制改革时作为过渡措施而设置的“税收返还”项目，其改革方向是减少乃至取消，将其并入转移支付；对于政府性基金收入，需要清理整顿土地财政；对于地方政府债券收入，需要出台法律法规，量力而行。（摘自《地方财政研究》2017年第12期《省管县体制改革与地方财政解困》） 本文首发于微信公众号：地方财政研究杂志社。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。 |
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