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留置是《中华人民共和国监察法》赋予监察机关的重要权限。实践中，基层对于监察委能否对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员立案，仍存有争议，需要进一步明确。 《监察法》第二十二条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。同时明确，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照规定采取留置措施。该条是关于留置使用条件的规定，就留置的对象而言，包括两类：一是涉嫌严重职务违法犯罪的被调查人，二是涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员。 《监察法》第三十九条规定，经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。该条是关于监察机关立案的条件，主要包括四点：一是前置程序，要经过初步核实；二是立案对象，即监察对象；三是事实要件，存在涉嫌职务违法犯罪；四是法律要件，需要追究法律责任。 这两条对照之后产生的问题是，留置的第二类对象“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”，监察委能否对其立案？ 如果严格按照第三十九条的规定，监察委的立案的对象只限于监察对象，监察法未授予监察委对监察对象以外的人员立案调查权限。亦即，监察委可以依据第二十二条的规定，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员采取留置措施，但无权对此类人员立案调查。 留置是十二项监察权限中唯一的暂时剥夺人身自由的强制性手段。它与《行政强制法》中的行政强制措施、《刑事诉讼法》中的刑事强制措施都是不同的。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其目的主要是为了保证行政管理活动的正常进行。 刑事强制措施是国家为了保障侦查、起诉、审判活动的顺利进行，而授权刑事司法机关对犯罪嫌疑人、被告人采取的限制其一定程度人身自由的方法。其目的主要是为了保障刑事诉讼的顺利进行。而留置的目的是为了保障监察机关对严重职务违法犯罪调查工作的顺利进行。 严格来说，采取留置措施和政务立案是两个不同的程序。可以作为参考的是这两套程序的宣布通知环节，《监察法》第三十九条第三款规定：“立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”第四十四条第一款规定：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。”从这两款规定来看，涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的立案调查决定要通报相关组织，通知当事人家属，并向社会公布；采取留置措施的，一般应当及时通知被留置人员所在单位和家属。 《公安部刑事诉讼规则》第一百七十一条第三款规定：“初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施”。 《人民检察院刑事诉讼规则》第一百七十三条规定：“在初查过程中,可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施。不得对初查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结初查对象的财产,不得采取技术侦查措施”。 上述规定是实践中公安机关与检察机关原自侦部门，在立案后才能采取限制人身自由类强制措施的法律依据。公安机关在初查过程中不能采取限制对象人身、财产权利的措施，检察机关在初查过程中除了不能采取限制对象人身、财产权利的措施之外，还不得采取技术侦查措施。但此类规定能否直接应用在监察程序中，是值得商榷的。 由于职务违法犯罪的特殊性，对于留置的第一类对象涉嫌严重职务违法犯罪的被调查人，监察机关可以在立案之后再采取留置措施。而对于第二类对象“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”，监察机关是否能够立案，是否必须在立案后才能采取留置措施仍需要进一步明确。 个人认为，从目前的规定来看，监察机关可以对第二类对象严格按照审批程序采取留置措施，但不能对其立案。 但是，一个显而易见的事实是，如果监察机关不能对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员立案，那么行贿犯罪与其他职务犯罪的共犯由何机关立案调查，如何移交司法机关进入刑事诉讼程序是当前面临的现实问题。从打击职务违法犯罪角度而言，个人认为，赋予监察委对此类对象的行贿和共同职务犯罪行为的立案权限，应当是必然的。 |
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