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中国农村土地金融发展的风险及分类 农村土地金融形态不同，风险程度也不尽相同。本文尝试按照资本化程度和外部性大小将农村土地金融进行风险分类（见图3），确定不同形态的风险防范重点。所谓外部性，又称为溢出效应、外部影响，是指农村土地金融业务使农户和社会受损或受益的情况；资本化即产权金融化过程，主要是指金融要素参与土地流转的程度。
1、外部性低、资本化程度低 代表模式为农村土地信用合作社。土地信用合作社属于农民合作组织，参加农户数量比较有限，风险外部性不大；土地资本化程度很低，衍生风险较小。发展土地合作信用社的风险主要是土地租金偿付风险，主要来源于合作社运营风险和“贷地”经营户“跑路”风险。目前我国专业合作、股份合作等农民合作社数量不断增长，但大多数内部管理机制不健全，“休眠社”、“空壳社”、“挂牌社”很多，存在较大风险隐患。同时，“贷地”后进行规模化经营存在较大风险，因经营失败或套取补贴后“跑路”的现象屡有发生，导致农户租金损失。 2、外部性低、资本化程度高 代表模式为农村土地抵押，包括农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押。土地抵押融资一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，参与主体比较少，风险外部性有限；但土地资本化程度较高，衍生风险较大。发展土地抵押融资的风险主要集中于政策法律风险和抵押品处置风险。农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押缺少法律依据，政策预期不稳定，存在无效风险；农村土地流转政策管制严格，真正的产权交易市场并没形成，土地处置变现威胁不可置信。为了规避风险，金融机构会引入其他主体，如政府或村集体担保，一旦发生风险即向其他主体传导。 图片来源于网络 3、外部性高、资本化程度低 代表模式为农村土地流转信托。土地流转信托的土地规模一般比农村土地信用社要大，涉及农户数量更多，风险外部性较大；但土地资本化程度不高，衍生风险不大。与土地信用合作社比较类似，发展土地流转信托的风险主要是信托机构的经营风险。信托服务组织的收益主要来源于土地流转的“增值收益”，但土地集约型经营存在风险，收益具有不确定性。 4、外部性高、资本化程度高 代表模式是农村土地证券化。农村土地资产证券化涉及的农户数量较多，同时包括投资银行、会计事务所、信用评估机构和评级机构等诸多参与主体，风险外部性较大；而且，土地资本化程度高，衍生风险较大，可能导致连锁金融风险。发展土地流转信托的风险主要是政策法律风险和社会风险。目前农村土地证券化涉及到的破产隔离制度、特色机构建立及其监管、信用评估、信用增级等仍缺乏相应法律规定，发展面临法律风险，由于我国资本市场发育还不成熟，资产证券化链条的过度拉长可能带来巨大的经济风险。 1、金融组织或中介组织：政策风险与经营风险 农村土地金融发展离不开金融组织或中介组织，但在法律层面没有明确认可、政策支持存在不确定性的条件下，发展农村土地金融业务存在明显风险，这是农村土地金融难以发展的主要原因之一。 一是政府管制与法律风险。虽然农村土地承包经营权抵押流转试点在不断推进，但我国《土地管理法》、《担保法》等规定耕地承包权相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，土地产权抵押等仍处于“风险地带”，缺乏法律保护，存在法律风险，容易导致农村产权交易市场效率损失。同时，尽管政府在积极推进农村土地确权颁证，但确权并没有完全解决土地所有权缺失甚至消失的问题，而且土地承包经营权长久不变缺乏具体实现形式，许多地区事实上仍按照二轮承包期进行土地流转，存在一些风险。 二是经营户信用违约风险。农业是自然风险和市场风险叠加的产业，由农业生产导致的信贷不确定性除了资金借贷违约风险之外，还受到不可抗力的自然风险的制约。一旦因自然灾害或经营管理失误造成经营失败，经营户无法正常经营还款，农业经营风险会向金融机构传导进而引发信用风险，给金融机构带来较大损失。为此，金融机构往往会提高贷款利率来规避风险，导致经营户融资成本过高。同时，农村土地金融需要诚实守信的环境，但目前农村信用体系还很不健全，由此可能带来道德风险。由于部分农民契约意识和法制观念不强，当市场价格或其他因素发生变化时，合同不到期就要收回土地，或要求增加土地租金，导致合同违约纠纷多，导致土地信用合作、土地信托等业务中断。 三是抵押品处置变现风险。由于缺乏政策法规依据，抵押物处置难以通过法律手段强制执行，成为一种不可置信的威胁，经营户缺乏按期偿贷的积极性。同时土地流转市场不健全，且土地经营权流转不能改变土地集体所有权性质和农业生产用途，一旦经营户出现贷款违约，金融机构处置抵押的土地经营权难度较大，很难通过及时转让承包经营权来减少贷款损失，易形成信贷风险。对农村宅基地而言，宅基地只能在集体经济组织成员之间流转，造成宅基地使用权处置更加困难。金融机构贷款风险较大，需要进行风险分担，但目前相关风险分担机制并没有建立起来，农村土地抵押担保体系、价值评估体系等还比较滞后，不利于土地融资安全和交易制度保护，增加了农村土地金融发展风险。 2、政府层面：担保风险与社会风险 一是政府担保风险。由于目前农村担保体系不健全，为了规避风险，金融机构或中介组织一般要求政府出资组建相应担保机构（或村集体）进行担保或建立担保基金，这需要投入大量人力和资金，当贷款人出现违约行为时，政府需要偿付担保损失；部分贷款人考虑到政府提供担保，甚至会出现不愿偿债的情况。二是社会稳定风险。一直以来政府在农村土地金融发展方面推进缓慢，主要担心开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押后，当贷款人无法清偿债务时，金融机构会将获得土地经营权和住宅的产权转让处置，可能造成农民居无定所或生计困难，特别是当经济减速外出务工人员失业回流农村后无地可种，进而带来社会稳定问题。这种担忧尽管低估了农民的理性，但也并非毫无道理。在当前农村社会保障制度尚不健全，农民市民化进程缓慢的情况下，农民“失权失地”后缺乏就业生活保障，的确可能出现农民生活困难的情况。在一些地区，政府采取整村流转模式推进土地信用合作社等发展，不少农民土地被流转、被抵押，带来不少社会风险隐患。 图片来源于网络 3、农户层面：“失权失地”风险和价值剥夺风险 一方面，农村土地金融涉及农村土地承包经营权、宅基地使用权流转，一旦发生较大的农业生产经营风险或其他风险，经营者在抵押期内无法偿还贷款，金融机构就会按照约定取得农村土地承包经营权和宅基地使用权，可能造成“失权失地”。另一方面，无论是将土地承包经营权和宅基地使用权作为信贷抵押资产还是证券化，都需要对其价值进行科学评估。由于政府对农村土地承包经营权和宅基地使用权金融化存在诸多限制，市场价格形成机制不健全，土地价值专业评估机构和科学合理的评估标准缺乏，导致土地使用权价值评估主观判断成份较大，银行业机构难以准确认定土地承包经营权和宅基地使用权的实际价值，价值低估、错估等现象客观存在，评估价值往往低于土地使用权实际价值，造成农民利益被剥夺。 主要国家防范农村土地金融风险的经验做法
一些国家通过健全相关法律法规，在扶持农村土地金融发展的同时，对其进行规范管理，为参与农村土地金融的各类主体提供法律保障，促进了农村土地金融的健康有序发展。例如，美国通过《联邦农业贷款法》、《农业信用法》等，对农村土地金融贷款的运行操作方式、贷款用地、对象和期限利率等进行了详尽的规定，为农村土地金融机构开展相关业务提供了良好的法制环境。德国为了加强农村土地抵押权的安全性，在成立土地抵押贷款机构之前，制定了较为完备的相关法律，如《抵押权及破产令》、《抵押权法令》等。日本政府制定了《农业协同组合法》、《农地法》、《农林渔业金融金库法》、《农业信用保证、保险法》、《农业信用基金协会法》等法律法规，对保护农村土地抵押贷款参与者的合法利益发挥了积极作用。 农村土地金融业务兼具商业金融和政策金融的双重属性，多数国家对农村土地金融发展都给予了积极支持，主要有两个方面：一方面，在财政上给予农村土地金融机构资金支持。例如，法国农村土地金融机构享受政府从农业预算中拨付的大量贴息资金；日本大藏省的“财政投融资特别会计窗口”负责把邮政等金融机构筹措的资金集中起来，再转借给农村土地金融机构使用，如果贷款损失可获得政府利息补偿。同时，政府还通过直接投资或购买股份方式，全部承担或部分充实土地金融机构资本金。另一方面，部分国家针对农村土地金融机构制定了税收优惠等特殊政策。例如，美国允许联邦土地银行债券、票据持有者免交州所得税和地方所得税，联邦土地银行除自身所有的不动产需缴税外，免征其他一切税收；法国政府对农业信贷银行实行税收减免政策，土地信贷银行享受向中央银行缴存的法定准备金低于其他银行的优待。
从土地金融比较发达的国家看，大多比较重视培育多元化的参与主体，以降低土地金融信用风险，丰富资金来源。例如，德国除土地抵押信用合作社外，还有土地抵押信用协会、土地信用银行、地租银行、德国农业中央银行等主体；美国除联邦土地银行外，还有股份土地银行、农业贷款合作社、联邦农业抵押公司等主体。同时，由于农业生产的地域性和土地利用的分散性，土地抵押品的观察测量、分等评级估价、款项发放与收回以及用途的规定和管制，需要耗费大量时间和人力，土地银行直接开展业务交易成本比较高，而通过合作金融组织负责相关业务和信用监督管理，可以减少信用风险和提高制度效率，因此许多国家都十分重视合作金融组织建设。例如，德国的土地抵押信用合作社、美国的联邦土地银行合作社、日本的农业协同组合等，都是合作金融组织的典范。 一些国家通过不断加强监管力度，完善配套制度等来降低农村土地金融风险：一是完善监管体系。美国对农村土地金融机构采取了不同于商业银行的管理，专门设立了包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团在内的金融管理体系，联邦政府对合作金融业的存款统一实行强制保险。德国联邦金融监察局和联邦中央银行作为国家行政性质的监管部门,对农村土地金融业务进行监督管理，另外还建立了专供农村合作金融组织使用的资金清算、融通系统，保证了资金的安全性、流动性和收益性。二是健全信用保证和保险制度。德国政府授予土地抵押信用合作社发行债券筹集信贷资金并担保还本付息，日本通过建立农业信用保证与保险制度，形成了较为完备的土地金融风险防控机制。三是健全配套制度。为应对农业经营风险，日本建立了三级农业共济保险运行机制，降低了农村金融机构的经营风险。 基本结论与展望 在当前统筹城乡发展背景下，如果农村土地要素和金融要素不能有效结合，土地资源属性不能实现向资源、资产、资本“三位一体”的属性转变，城乡要素的平等交换和农业转移人口市民化进程都可能受阻，而农村土地金融无疑是必要选择。随着农村土地制度改革的不断深入，我国农村土地产权关系正在逐步理顺，土地产权的明晰化和权利束的进一步分离，奠定了产权稳定交易的基础；新型工业化、城镇化的发展，推动农村土地价值不断提升，提供了土地金融化的价值依据；农村产权交易市场建设起步，土地资产流动性增强，创造了土地价值转换的平台，农村土地金融发展的条件逐步成熟。尽管如此，我国农村土地金融发展道路依然不平坦，制度不确定性和政策管制依然是农村土地金融发展难以绕开的障碍，并衍生出了诸多风险，包括农村土地金融机构面临的政策风险、信用风险和抵押品处置风险，农户面临的失权失地风险和价值剥夺风险以及由此引发的社会稳定风险。 作为一项强公共性的制度安排，必须搞好风险防范和管理，否则可能出现农村土地金融机构、农户、政府等“共损”格局。一是尽快修订完善《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系，条件成熟后制定出台《农村土地抵押贷款法》，加强农村土地金融法律保障。二是尽快完成农村地籍调查和农村土地确权颁证，切实探索农村土地承包经营权长久不变的实现形式，进一步明晰农村土地产权关系。三是切实赋予农村集体土地与国有土地同等权利，建立城乡统一的土地交易市场。制定统一的土地价值评估指导标准，扶持发展农村土地评估机构或支持现有评估机构发展农村土地评估业务，完善土地产权定价机制。四是完善农村土地金融组织体系。短期应以农村信用合作社为主开展农村土地金融业务试点，条件成熟后探索建立土地抵押合作社，远期建立专门的土地银行，并配套建立农业信托机构等。五是完善农村土地金融发展配套政策，加快农村担保体系建设，健全农村社会保障和农业保险制度，提高保障水平和覆盖面。推行农村土地金融风险差异化管理，具体而言，防范农村土地合作信用社发展风险，重点应加强土地信用合作社内部机制建设和规模经营户的监管；防范农村土地抵押风险，重点在于完善土地抵押相关法律法规，搞好农村产权市场体系建设；防范农村土地流转信托风险，重点在于加强信托服务组织的扶持和监管；防范农村土地证券化风险，重点在于加强土地证券化法规体系和信用担保、信用评估体系建设，加强规制监管。 （作者：涂圣伟） |
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