关于监察对象中“有关人员”的理解

《中华人民共和国监察法》第十五条是关于监察对象范围的规定，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”，主要包括六类对象：公务员及参公管理人员；授权或委托从事公务人员；国企管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。

有同志认为，第十五条中的“有关人员”是指第二十二条第二款规定的可以留置的特殊对象，即“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”。个人认为这个观点值得商榷。

第一，《监察法》第十五条的表述是明确的，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”，“公职人员”和“有关人员”的范围包括在上述六类对象中。

监察对象的范围是从是否履行公务的角度来界定的；而“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”则是从职务违法或犯罪的角度而言的，此类人员要么是前者的对向犯，要么是共犯。两者描述的角度是不同的。在一般情况下，此类人员并不包括在上述六类对象的范围内，除非此类人员本身就是“行使公权力、履行公务”的人员。

第二，《〈中华人民共和国监察法〉释义》中认为，“监察对象的范围，是所有行使公权力的公职人员。

公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职”。这已经明确了监察对象的范围就是“行使公权力、履行公务”的人员。如果将“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”界定为“行使公权力、履行公务”的人员，在逻辑上是说不通的，即使是法律禁止的类推解释也无法得出这样的结论，除非专门出台解释作法律拟制。

第三，如果认为“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”属于第十五条规定的“公职人员”之外的“其他人员”，这意味着“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”亦属于监察对象的范围，那么第二十二条第二款关于留置特殊对象的规定是重复多余的。因为该条第一款已经明确，对于“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”的，在符合留置条件的情况下，监察机关可以留置。

第四，同样，如果认为“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”属于监察对象的范围，那么《监察法》第三十二条关于职务违法犯罪涉案人员从宽处罚的建议条款也是多余的，因为第三十一条第四项已经规定了涉嫌职务犯罪的被调查人具有重大立功表现时可以提出从宽处罚的建议。

第五，监察权是国家在立法权、行政权、司法权之外新设的第四种权力，其本质是对其他国家权力的监督监察，这决定了其监察对象只能是行使公权力的公职人员。如果认为 “涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”属于监察对象的范围，这就超出了监察权的边界。监察机关在行使监察权的过程中，可以对此类人员采取留置措施以确保监察工作的顺利进行，但这并不意味着此类人员就必须是监察对象。留置权由监察权派生，但毕竟与监察权是两个不同的概念，留置权的设置是为了保障监察权的顺利实施，其对象并不一定限于监察对象，因监察工作的特殊需要赋予监察机关对相关人员的留置权是合理的；而监察权的行使对象必须是也只能是监察对象。

第六，监察机关是行使国家监察权的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察。监察机关履行监察职能的过程也是行使公权力的过程，这一本质决定了监察法是一部赋权法，同时也是一部限权法，即监察机关只能在法律授权的范围内，按照法定程序行使监察权。

当然，第十五条中的“有关人员”究竟是指哪些人员，这仍存有争议，是需要进一步明确的。

个人认为，这里的“有关人员”可能主要是指第五项“基层群众性自治组织中从事管理的人员”。

《〈中华人民共和国监察法〉释义》认为此类人员“包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员，根据有关法律和立法解释，这里的从事管理，主要是指：

（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作”。

基层群众性自治组织中从事管理的人员是群众集体选举出来管理集体事务的人员，本来并不属于公职人员，也并不当然的属于监察对象，但因为此类人员存在协助从事行政管理工作等情形，因此将其列为监察对象。但这里又有一个新的问题，此类人员在从事集体事务管理时并不具有公务性，此时还是不是监察对象？如果是监察对象，此类人员在从事集体事务时职务侵占或者非国家工作人员受贿，是否属于职务违法或职务犯罪的范围，是否应由监察机关调查？还是说未构成犯罪时由监察委调查，构成犯罪的移送给公安机关？此外，对于被委托从事公务的临时工等，到底属于六类监察对象中的哪一类？“其他依法履行公职的人员”这里的“法”是指什么？如果没有法律依据但被委托履行公职毫无疑问可以构成职务犯罪，但此时还是不是监察对象？

说到底，需要明确的是，监察委拥有的到底是对人的监察权，还是对事的监察权。检察机关原自侦部门是按照罪名来管辖的，习惯于先看事情够不够罪，归不归自己管辖，基本不考虑主体身份是否适格的问题；但是监察机关首先考虑却是这个对象归不归自身管辖，然后才考虑事情归不归自己管，值不值得追究。这也是许多同志对监察对象范围纠结不已，而转隶的同志认为这根本不是问题的原因。两者思维方式的差异，是诸多误解产生的根源。

然而，监察权毕竟不是司法权，监察机关毕竟不是司法机关，职务违法犯罪调查毕竟不是职务犯罪侦查，人员转隶也并不意味着罪名管辖的必然移转，两者仍有着根本的区别，是需要而且值得认真探讨研究的。