海关、质检机构改革：进出境监管的变与不变

本文作者

刘新宇

 

 

刘新宇律师的主要执业领域为海关与贸易合规、暨企业并购·重组等。刘律师多年来为包括众多跨国公司在内的各类进出口企业提供海关与贸易合规法律服务，包括提供进出口合规咨询、协助企业应对以特许权使用费为中心的海关审价、海关稽查、缉私调查及走私案件处理，并帮助企业开展内部海关与贸易合规尽职调查及通关体制改善等。

刘律师还担任中国人民大学海关与外汇法研究所共同所长，《中国海关》专家库专家。

郑银莹

金杜研究院研究员

中国人民大学海关与外汇法研究所

研究员

根据十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案，国务院正式发布了《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号）。改革后，国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”）不再保留，其中，质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。这一变革，与进出口活动密切相关。海关与质检部门（出入境检验检疫）的合并，最直接的变化是进出境监管的执法主体发生改变，此外，也必将带来进出境监管模式、执法流程等一系列变化。改革将对进出口活动产生多大的影响，想必是进出口企业最为关心的，本文尝试对此做一些探讨和展望。

执法主体变化——以海关名义进行执法

迄今为止，海关和出入境检验检疫机构均实行垂直管理，即设在全国各地的各级海关直接受海关总署领导，各级出入境检验检疫机构由质检总局垂直领导。随着质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，设在全国的各级出入境检验检疫机构也将并入所在地的各级海关。出入境检验检疫机构（从质检总局到地方出入境检验检疫局）作为一级政府的组成部门和独立的执法机构将不复存在。法律、行政法规规定的由出入境检验检疫机构行使的权力、履行的职责，都将由各级海关来行使，对外，统一以海关名义进行执法。

运行预测

机构整合将以最快速度完成，预计4月中旬即将完成机构合并，对外统一以海关名义进行执法。

战略评议

改革后口岸管理体制进一步优化，部门管理条线更加清晰。此前说了多年的“口岸3家查验单位”，即海关、边检、检验检疫，从此以后变为2家：海关和边检。从管理职责上划分：边检管人，即验核有关人员是否拥有合法身份，是否允许该人员出入国境；海关管货（物），即进出境货物、进出境物品和运输工具是否符合国家管理规定，是否需要缴税、提交许可证件或者检验检疫。部门职责更加清晰，管理体制相对优化。

进出境监管内容基本不变——海关增加检验检疫管理职责

海关和质检进行机构整合，但法律、行政法规规定的进出境监督管理的内容尚未发生质的改变。简言之，海关原来管的事还照样管，质检原来管的事由海关继续管。具体来说，海关增加的职责包括：

• 出入境商品检验，即根据《进出口商品检验法》的规定，对进出口货物的质量、规格、卫生、安全、数量等进行检验、鉴定，经检验合格的准许进口或者出口。

• 出入境卫生检疫，即根据《国境卫生检疫法》的规定，对出入国境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品实施卫生检疫。

• 出入境动植物检疫，即根据《进出境动植物检疫法》的规定，对出入国境的动物、植物及其制品进行病虫害检验检疫，防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境。

• 进出口食品安全管理，即根据《食品卫生法》的规定，对进出口的食品、食品添加剂以及食品相关产品是否符合食品安全国家标准进行检验鉴定。

运行预测

税、证、检三项职责的主要管理对象都是进出境货物、物品、运输工具，海关、质检此前工作联系就非常紧密，职能整合具备良好的基础条件，平稳过渡可以预期。特别是在整合初期，原本的各项进出境管理要求、执法流程等不会有太大的改变，但从长远看，进一步的职能融合很可能带来进出境监管模式的深层次变革。

战略评议

上述4类检验检疫职责的增加，意味着海关监管职责的重要拓展，由原来的管“税 证”（征收关税、增值税和消费税等代征税 落实国家进出口管制政策），变为管“税 证 检”，海关进出境监督管理的内涵和外延都发生了重要变化。

执法依据基本不变——短期内保持稳定

首先，从海关执法规定看。《海关法》规定：“中华人民共和国海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务”。笔者认为，上述规定可以涵盖质检并入之后增加的检验检疫职责，无论是解释为“监管进出境运输工具、货物、物品”的内容，还是解释为“办理其他海关业务”。因此，海关履行这部分职责原则上应该不需要以修改《海关法》为前提。

其次，随着进出境检验检疫职责的并入，海关的执法依据相应增加，主要包括：《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》和《食品安全法》等，以及与之配套的实施条例、实施细则等行政法规。上述法律和行政法规，基本都以设定“检验检疫机构”的权责的形式对相关管理制度作出规定，在现行法律、行政法规未作修改的情况下，上述法律法规规定中的“检验检疫机构”可以理解为各级海关机构。

运行预测

• 从近期看，以海关名义对外行使检验检疫职责，不存在明显的法律适用障碍。而除了履职主体发生变化以外，有关出入境检验检疫法律制度的实质性内容没有发生改变，比如，有关进境（过境）动植物及其制品的检疫审批等行政许可制度，列入法定检验目录商品的进出口检验制度等，因此，预计短期内不会有大的修法动作。但是，预计近期可能会启动针对此次机构改革和部门职能整合的小范围的修法程序，重点在于解决现有法律法规中与改革后机构职能不相匹配的内容，特别是执法主体和法律授权的问题。比如，类似于《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《食品安全法》中有关“海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明验放”的规定。 
  

• 从中期看，部门规章层面亟需整合。海关和质检的职能整合，必然会带来进出境监管模式的优化和相关执法流程的再造，而这部分操作执行层面的规定主要集中在部门规章。此前，海关总署和质检总局分别制定了很多部门规章，现行有效的海关部门规章大约140部，质检部门规章约96部，而其中针对的很多执法环节是重合的，比如进出口企业的注册登记，进出口申报（报关、报检）等。随着机构合并，这些执法环节必将合并，部门规章也需要进行相应修改。

• 从远期看，进出境监督管理法律体系，需要根据改革后的执法实践情况进行修改完善，作为长期立法计划可以预期。特别是，从1987年以来，《海关法》一直是海关执法的“母法”。其他法律行政法规虽然也有需要海关执行的规定内容，但根源性的制度规定都不超出海关法的范畴。而随着质检并入而增加的出入境检验检疫职责，已经超出了《海关法》规定的“税 证”、“走私 违规”的制度体系，因此，进出境监督管理的法律依据体系还需要重构。

进出境监管模式变革——执法流程再造可以预期

随着海关质检的合并，原来报关、报检完全分开的进出境监管模式也将迎来变革。无论是旅检（进出境旅客携带行李物品）、行邮（进出境邮递物品）监管、运输工具监管，还是进出口货物的监管，都将随着两个部门的职能整合，而进行执法环节的合并和执法流程的再造，进一步优化监管模式，提高行政效率，减少通关成本，促进外贸发展，这也是改革的目的所在。

运行预测

• “一个窗口”：机构整合后，口岸上将以海关作为统一对外执法的窗口，业务现场将统一使用海关标志，撤出检验检疫标志，海关通过“单一窗口”接受各种业务办理。

• “一个通道”：对于进出境旅客和运输工具进出的通道，包括分设的卡口、分设的通关等，将予以合并，实现“一个通道”进出。

• “一次申报、一次查验、一次放行”：即通关作业“三个一”。报关、报检予以合并，企业只需要进行一次申报，在原来海关申报要求的基础上，覆盖检验检疫的内容，海关按照统一的查验流程实施查验，避免重复处置，收发货人凭海关放行指令提离货物，实现一次放行。

• “一个企业、一次注册”：根据原规定，进出口货物收发货人应当分别向海关、质检机构办理注册登记、备案，才能办理报关、报检业务。而相关的注册登记、备案信息大部分是重合的，因此完全可以进行整合，只需要进行一次注册，进出口企业即可取得报关报检两个资质。并且，结合目前国家正在大力推进的“多证合一”商事制度改革，企业有望在完成工商注册登记的同时，即同步取得报关报检资质。

战略评议

• 执法环节明显减少，主要集中在申报、查验、处置、放行等通关环节，多少情况下可以合二为一，预计减少的执法环节将超过三分之一。
  

• 作业流程进一步优化，原来的部门间联系配合转变为海关内部不同执法环节的相互衔接，比如，原来的质检部门先出具《通关单》，海关再根据《通关单》予以放行的作业流程，将直接变为海关内部的流转环节，有利于减少推诿扯皮，提高行政效率。

要点提示

• 企业合规要求更高。近年来海关大力推行通关改革，建立总署直接管理的风险防控中心，强化大数据运用，增强风险布控职能，着力提高监管精准度。机构整合后，海关对进出口企业和进出口货物的监管数据掌握更加全面、完整，将有助于风险布控，及时查发违法违规行为，锁定违法违规企业，对企业合规性提出更高要求。
  

• 后续监管职能强化。“压缩通关时间，将监管环节前推后移，强化稽查核查等后续监管”是近年来海关改革的方向，进出境检验检疫职能并入后，也将融入这一改革进程。特别是在后续监管方面，稽查职能整合和全面覆盖应当是趋势。

• 违法查处力度加大。原质检总局未设立专门的行政处罚职能管理部门，这一点与海关总署及各直属海关均设立缉私局及其强大的职能（同时具备行政处罚和走私犯罪刑事侦查权）形成直接对比。机构整合后，与检验检疫有关的违法违规案件的查处，是否全面由海关缉私部门承担，目前还无法下定论，但违法查处力度将加大应该是毋容置疑的。

• 企业管理面临新课题。新修订的《海关企业信用管理办法》（海关总署令第237号）刚刚公布不久，将于今年5月1日起施行。但是，该办法是基于机构改革前的海关职责所设定的管理内容，包括企业失信的情形、海关可以采取的管理措施等，都仅限于海关原来的监管领域。出入境检验检疫职责并入后，如何对进出口企业的信用情况进行整体考量，海关企业信用管理制度，也面临制度重构的新课题。 

总之，国务院机构改革作为本次“两会”重要成果，其具体落地实施必然是雷厉风行、立竿见影的。出入境检验检疫职能并入海关，可以预期将在较短的时间内完成人员划转和机构整合，我们也期待着关检合并后，进出境监管更加统一、便捷、高效。当然，改革过程中也难免经历各种“阵痛”，企业需要密切关注制度变化，准确理解合规要求，有效防范风险，才能充分享受到改革的红利，提高市场竞争力。