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导 读 按照《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)(下称“92”号文)的要求，3月31日PPP项目清库工作正式收官。清库工作的开展和规范文件的密集出台，不仅给高速发展的PPP踩了“急刹车”，也为政府兜底变相举债、背离PPP改革初衷的伪PPP项目给以重拳。 那么，退库的项目都集中在哪些行业、地区？清库标准是什么?给 PPP未来发展带来何种影响?……本文整理了相关数据和专家意见，对此次清库行动做简单盘点。
截止至4月7日，已清理退库的PPP项目有2330个(占比16.6%)、对应投资额近2.2万亿元(占比12.4%)。初步测算，已退库项目大致对应2018年实际新增落地投资规模0.12万亿元，占全年基建投资规模比重0.6%左右。 交通运输、市政工程等退库规模较大，与PPP项目库结构较为一致。“92号文”发布以来，退库项目主要集中在市政工程(项目数量占比30.2%，投资额占比20.5%)和交通运输(项目数量占比10.0%，投资额占比29.4%)行业，与“92号文”发布前PPP项目库的行业结构较为一致。退库项目占比较低的是社会保障、农业、体育、政府基础设施、林业、教育等行业。 交通运输行业占比最高，其投资额占到全部出库项目的25%，其次为旅游(18%)、市政工程(16%)和城镇综合开发(12%)。但是，对行业PPP投资相对影响较大的领域(即出库额占比较高)包括能源(25.7%)、旅游(10.8%)、体育(6.6%)和农业(5.3%)。 “92号文”发布以来，2330个退库项目主要集中在新疆、云南、内蒙古、甘肃4个省份。清库完成后，相关省份已入库项目数量和投资规模均现大幅回落。 结合2016年负债率表现来看，新疆、云南、内蒙古、甘肃4个省份，负债率在全国处于较高水平；此外，其他负债率较高的部分省份，如贵州、宁夏、海南等，清理退库项目占比也较高。考虑到对PPP项目进行集中清理退库的主要目的之一，在于规范地方政府融资行为，对于负债率较高的省份进行重点清理退库，有助于金融防风险。 国家发改委PPP专家表示，清退项目有几类：一是应该由政府靠预算来做的公益性、收益率很低的项目；二是项目与土地整理、商业地产关联较大；三是与当地财政情况有关，比如财政情况较差；四是项目具体运作上不合规。 而退库的核心问题，一是项目所在地实质上财政已经不堪承受；二是招标环节存在硬伤，几乎把PPP招标完全做成了BT招标；三是不符合第三方代持问题，这表面上看是不符合后来92号文的规定，本质上是违反了招标投标法等相关法律法规。
明树数据显示，截至4月7日，项目库退库来源前五位，分别是新疆、内蒙、云南、甘肃和贵州。退库数量最多的行业分别为：市政工程（704个）、交通运输（234个）和旅游（193个）；涉及投资额分别为：4510.5亿元、6474.2亿元和2345.4亿元。由此不难发现，一部分经济欠发达地区在本轮清理中是“重灾区”。 多位受访专家分析，经济欠发达地区易“跑偏”，主要源于“差钱”和“唯GDP论”。 一方面，经济欠发达地区的财政收入普遍薄弱，加之新预算法的限制，使其常将PPP作为推动地方公共基础设施建设和地方经济发展的重要手段。另一方面，长久以来的“GDP竞赛”逻辑，使得部分地方政府在开展PPP工作时动机跑偏，急功近利地催生出大量“伪PPP”、明股实债、拉长版BT、违规融资担保以及跨越其财政可承受红线等违规行为。
对于PPP退库的问题，社会民众普遍关注的一个焦点在于PPP项目退库之后应该怎么妥善处理。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚分析称：这部分项目， 如果签约了但还没落地：需重新调整结构。 如果签约并且已经落地：有两种办法， 一是如果全是银行资金、名股实债或政府全付费的情形，这种项目实质上没有社会资本方，那么政府就应该让它退出； 二是如果存在社会资本方，那么要看社会资本方的资本金注入条件等是否合格。如果不合格就需要换约，要新找一家合格的社会资本方来接替，或者也可以重新进行招标。 “这其中面临很多法律问题，比如大家都有前期资金损失，成本怎么分担？这就需要看原来签订的合同里面，政策性风险由谁承担。一般而言，政策性风险应由政府承担，以便让社会资本方退出。”赵全厚称。 各利益方对PPP的态度开始趋于冷静和观望，等待全国清库结果和更为详细的监管新规落地。 首先，商业银行表现得甚为谨慎，不少银行已暂停了对PPP增量项目的信贷审批和存量项目的进一步放款。 其次，此前颇为积极的一部分企业亦转向谨慎，暂缓PPP项目。 第三，部分地方政府在观望的同时，也表现出了焦虑情绪。
王守清认为，本轮清理后，市场将出现一段短暂的冷却期。预计今年二季度以后，市场将逐渐回暖并回归较为理性的发展。 根据今年2月财政部披露的第四批PPP示范项目名单，可窥一斑。财政部PPP中心的数据显示，第四批PPP示范项目仅有396个，不仅数量较以往相比下降，投资额也同样出现下降。与之对应的，是民营资本参与数量的提升，达到143个，占比达到58%。 业内人士认为，虽然PPP项目清库会在短期内导致项目落地数量下降，但入库项目的质量会越来越高，以环保项目为例，在第四批PPP示范项目中，具有较强运营属性、在项目运营期内能产生稳定现金流的环保类项目占比达到三成，这对于整个行业的长期发展有利无害。 相关数据来源：明树数据 |
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