【转载】行政机关超出办案期限作出行政处罚行为的效力分析

黄山区人民政府法制办公室 徐靖

案例：2009年2月2日，被处罚人王某与邻居因纠纷发生互殴，公安机关接到报案后即派民警前往现场处置，并于当日立案进行调查。期间，公安机关曾对双方进行口头调解，但未达成调解协议，公安机关亦未形成相关文字记录。直至2009年10月22日，公安机关以殴打他人为由对王某作出了罚款三百元的行政处罚，王某不服提起行政复议。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”。

该案中，公安机关作出行政处罚决定明显超出了法定的办案期限。办案期限是指行政机关在受理行政案件后，对案件进行调查直至作出处理决定的最长时间限期，从受理案件之日起到依法作出决定之日止。行政机关超出法定办案期限作出行政处罚行为是否有效，在学界和司法实践中有不同认识，归纳起来，主要有三种观点：第一种观点认为，期限是行政程序的基本组成要素。随着立法的严密，法律对行政机关作出或完成一个行政行为提出了明确的时间上的要求，以期提高行政效率，充分保障行政管理相对人的权益。违反法定期限属于典型的程序违法，是无效的行政处罚行为，依法应当予以撤销。第二种观点认为，行政机关作出的行政处罚行为虽然超出法定期限，但法律并未规定超出办案期限的行为属于无效行为，且超出办案期限作出的行政处罚行为对当事人的权利义务不会造成实质影响，因此应当认定为合法有效。第三种观点认为，办案期限属于法律规定，行政机关超出办案期限应当确认为程序违法，但不应当被撤销。

笔者基本同意第三种观点，但认为应作必要的完善，理由如下：

一、行政处罚行为超出法定办案期限应当认定有效。

首先，从立法目的来看，设定办案期限是为了体现行政执法的效率原则，保证行政机关依法及时打击违法行为，防止行政机关“消极行政”或者无限制行使行政处罚权，从而实现保护公民权益和社会公共利益的目的。行政效率确须提高，但不应以牺牲社会公平正义为代价。若以超出法定办案期限来否认行政处罚行为的效力，则会使本应受到保护但未得到及时保护的法益陷入无法得到保护的境地，违法行为却因此逃避了应有的惩罚，受到了纵容，这显然违反了法律最基本的公平正义原则，与立法精神相悖。

其次，从性质上来看，办案期限不同于强制措施期限。强制措施是行政机关对公民、法人或者其他组织的人身和财产直接使用国家强制手段采取的处置措施。强制措施具有急迫、及时和直接的特点，是公权力与私权利之间强烈的碰撞，因此必须慎重使用，对法律规定的期限必须严格遵守，否则就会对公民、法人或者其他组织的权益造成直接的侵害。而办案期限则不同，虽然期限超出会影响到行政效率，但对当事人权益的影响是相对缓和的，并且就行政处罚决定的实体方面而言，对当事人的权利义务设定是没有影响的。

再次，从法律规定上来看，认定无效缺乏法律依据。虽然法律规定了行政机关的办案期限，但对超出办案期限的行政处罚行为是否当然无效，并未予以规定。因此，不应简单认为超出办案期限即一定无效。相反，通过现有的一些法律规定和有关解释，我们可以推断出超出办案期限的行为是有效的。如《行政复议法》第38条规定，行政复议机关负责法制工作的机构发现有不按照规定期限作出行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。也就是说，行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的，应当责令其作出复议决定，经责令作出的复议决定，虽然超出了法定期限，但应该是有效的，否则责令其作出自然就失去意义了；《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》亦规定，“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证”，也同样可以得出这一结论；再参照《最高人民法院研究室关于检察机关在侦查、起诉阶段超过办案期限的案件法院能否开庭审理问题的答复》，“至于向人民法院起诉的个别案件，在侦查、起诉阶段被告人被羁押，人民检察院超过办案期限，既未报请延长办案期限，又未对被告人变更强制措施的，人民法院本着及时有力地打击犯罪的原则，可以依法受理，并且应当严格执行法院规定的办案期限，及时结案。”该规定同样认可了刑事诉讼行为超出法定期限的有效性。

二、超出办案期限的行政处罚行为应当被确认违法，但有例外。

很显然，办案期限属于法律的明文规定，行政机关违反该规定的行为理应被确认为违法，此其一。

其二，迟来的正义即非正义，虽然就行政处罚决定本身而言，超出法定办案期限，对当事人的权利义务设定没有直接影响，但对当事人的潜在利益还是存在着侵害的可能性。例如实践中的诬告或者“恶人先告状”案件，在行政机关作出处理决定之前，受害人的名誉等权益处于一种不确定的状态，受害人对行政机关的决定就产生一个期限利益，即名誉权的及时恢复，如果行政机关超出办案期限作出处理决定，则会对受害人的名誉权造成侵害，如果受害人因此再发生失业等其他新情况，其受到的损失又将扩大化。因此，依法确认行政机关行为违法，有利于当事人救济权的行使，有利于当事人合法权益的保护。

其三，确认违法有利于促进行政机关自身建设。《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《公务员处分条例》等法律法规，对执法人员不依法履行职责的行为均作出了相关的处理规定，但实践中，往往缺乏作出处理决定的相关依据。因此，作出确认违法的行政复议决定书、判决书将有利于行政机关监督机制的启动，对发挥司法监督和行政机关层级监督的作用具有积极意义。

其四，并非所有超出法定办案期限的行政处罚行为都应确认违法。实践中，一些行政处罚案件的办理虽然超出了法定办案期限，但却是由不可归责于行政机关的原因造成的，此种情形则不应当被确认为违法。例如，《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》规定，因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证。很显然，行政机关在办理行政处罚案件中积极履行了调查义务，也不存在其他违反法律规定的情形，而仅仅是由于违法行为人逃避调查等原因，致使行政机关机关无法在规定期限内完成行政处罚行为，则不应认定为违法。当然，对这种情形应当予以严格控制，必须要有相关的法律或解释规定，并且行政机关要提供充分的证据加以证明方可认定。再如发生自然灾害等不可抗拒的因素，像汶川大地震等情形，当人们的生命都无法得到保障时，我们也无法要求行政机关去按期办理一般的行政违法案件，因此也不得确认行政机关行为违法。

三、超出法定办案期限的行政处罚行为不应当被撤销。

第一，行政机关的处罚行为已经完成，有关权利义务已经设定，违法行为人受到惩罚，受害人得到安抚，办案时间虽然超过法定期限，但期限已经结束，因此已不具有可撤销的内容。

第二，如果将行政处罚行为撤销，行政机关依法对违法行为需要重新作出处罚决定的，仅因期限问题而重新作出则毫无意义，对有限的行政资源也是一种浪费，不利于行政管理的科学实施，并且重新作出行政处罚行为又会产生新的诸如办案期限、证据效力等问题，本文对此不再展开。

综上所述，对超过法定期限的行政处罚行为，要本着公平正义的原则，从有利于保护当事人合法权益、维护社会公共利益的角度出发，紧紧把握社会主义法治精神，作出科学合理的裁判。同时，在立法上也需尽快对此作出明确规定，可以尝试引入时效中止、中断制度。对于自然灾害等不可抗力因素导致的情形可以适用时效中止，对违法行为人逃避调查或者行政处罚被撤销后重新作出的情形，可以适用时效中断。这样一者可以避免行政机关陷入不作为和违法作为两难的尴尬境地，二者可以解决诸如重新作出行政处罚行为中涉及的相关证据效力以及办案期限的起算等问题。