十八大以来城乡基层治理的新方向、新格局与新路径

子悠682 2018-04-23

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　　袁方成罗家为

　　【摘要】十八大以来围绕着推进国家治理现代化的目标,各地城乡基层的实践创新迅速展开:以大部制和扁平化为方向的基层行政体制改革持续推进;政府主导与社会参与结合的公共服务供给机制不断完善;多元协同和开放流动的社会治理形态初步形成;城乡基层民主参与逐步常态化。在此基础上,党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层治理新格局不断建立健全,并呈现出政府与社会多元主体互动协同、社会治理与公共服务创新并举、城乡基层行政体制机制改革联动的发展特征。在“十三五”阶段,通过优化基层政府权力配置、培育基层社会自主性、创新社会治理方式以及促进城乡基层治理民主化和法治化,从而推动基层治理现代化和小康社会目标的实现。

　　【关键词】十八大;基层治理;中国梦

　　【中图分类号】 D035【文献标识码lA[文章编号】1001-4527( 2016) 01-0008-10

　　【基金项目】 2015年度国家社会科学基金一般项目“新型城镇化进程中人口一土地及其财政投入的均衡协调发展研究”(15822()45);201 5年度国家社会科学基金重点项目“我国城市社区建设的方向与重点研究”(15AZD021)。

　　【作者简介】袁方成(1978-),男,湖北武汉人,华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心教授,湖北经济与社会发展研究院研究员,主要从事中外地方治理研究;罗家为(1990-),男,湖南株洲人,华中师范大学湖北经济与社会发展研究院助理研究员,主要从事地方和基层治理研究。

　　城乡基层直接面向广大民众,离民众生产、生活最近,也是国家政权的末端,在国家政治和社会经济生活中发挥着基础性作用。城乡基层治理,一头连着城市,另一头系着农村,关乎城乡的发展和社会的稳定。十八大以来,随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的持续推进,城乡基层政府改革、社会治理、公共服务、民主参与等方面开展了大量的实践创新活动,基层治理的主体结构、运行机制等方面都发生了深刻的变化。

　　一、十八大以来基层治理的新形势与新方向

　　(一)基层治理的宏观背景与政策导向

　　改革开放三十多年以来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,社会主义市场经济体制逐步完善,经济总量位居世界第二;行政体制改革逐渐走向深入,在转变政府职能,建设服务型政府方面取得了重大进展;人民生活水平大幅提升,城乡基层公共服务逐步实现全覆盖,综合国力不断增强。

　　与此同时,在社会急剧转型期,人民生活水平提高的同时伴随着社会阶层的分化、人民思想观念多元化、民主意识、权利意识和参与意识增强、社会矛盾增多且日趋复杂,基层治理面临的挑战日益加剧。突出体现在政府、市场、社会边界和功能模糊,社会组织发育滞后,社会活力不足;城乡二元的体制机制约束,造成城乡、区域基本公共服务供给不足和严重失衡;封闭、固化的社会管理思维、方式和体制不能适应开放、流动背景下的社会管理服务需要;以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基础的基层自治制度的微观机制不健全、实践运作不完善,造成社会民众的参与意识、规则意识淡漠以及参与能力不足等,都成为影响国家和社会有序发展和长治久安的重要现实问题。

　　为此,党的十八大报告提出了全面深化改革开放,深化行政体制改革;完善基层民主制度,健全社会主义协商民主;创新社会管理,加强社会建设等具体改革举措。在此基础上,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,从而明确了国家改革的战略方向和目标,同时也指明了基层治理的改革发展方向。

　　继而,十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,坚持法治国家、法治政府、法治社会建设,为实现国家治理现代化提供坚实的法治保障。十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、共享和开放这五大发展理念赋予了治理现代化更为深刻的内涵。

　　由此可见,党的十八大以来若干重大政策的出台,在明确国家治理现代化这一改革和发展的战略性目标的同时,也为新形势下我国城乡基层有力应对新问题和挑战,指明了前进的新方向。

　　(二)基层治理的新方向及其内涵

　　十八届三中全会所提出的推进国家治理体系和治理能力现代化,成为我国基层治理改革和发展的方向和目标。城乡基层是国家的基础,基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。在当前宏观形势下,基层治理现代化的新方向具有极为丰富的意蕴:意味着基层政府与社会作为治理主体的多元化;治理结构摆脱单向度的行政控制,实现相互协调、资源共享的网络化;治理制度从非理性转向理性化;治理方式转向城乡民主参与和依法治理的民主化与法治化;以“互联网+”为代表的信息技术和现代社会技术的运用,实现治理技术现代化是基层治理体系与治理能力现代化的应有之义。

　　具体而言,面向基层治理现代化的方向,一是治理主体多元化。基层政府之外,其他非政府组织、企业、村(居)委会、村民(居民)也成为公共事务的治理主体;基层政府、社会组织、村民(居民)等主体在特定领域中具有明确和清晰的地位、角色及其责任边界;能够依据各主体的价值观念、行为逻辑及主体需求,在复杂的权利与利益关系中促进政府与其他组织间的利益协调、目标协同和行动协作;二是治理结构网络化。与过去自上而下、层级节制、单向度为特征的行政管理不同的是,通过构建网络化的治理结构,重塑基层社会共同体,从而实现基层政府与社会之间权利配置、协作机制、资源共享等方面的协调,促进基层治理能力和水平的提升;三是治理制度理性化。通过完善各项制度和政策,推动政府管理服务等方面具体实施过程中的程序化、理性化和规范化,提升城乡基层治理的持续性、稳定性与效能;四是治理民主化与法治化。现代治理强调公众依法有序的民主参与,以法治为原则和基础,通过理念、制度和技术创新,推动治理方式的民主化与法治化;五是治理技术现代化,高度重视现代技术诸如“互联网+”技术、电子政务、民主协商技术等现代技术在公共服务、社会治理和民主参与等方面的应用方式、流程标准及实践经验,依托现代技术提高治理效率。从而由治理主体、治理结构、治理制度、治理方式以及治理技术的全方位转变来实现基层治理体系和治理能力现代化的目标。

　　一、十八大以来城乡基层治理的新实践与新经验

　　在城乡基层治理的总体框架中,社会管理和公共服务体制机制创新是其重要基础和条件,而行政体制改革与社会组织和民众的广泛参与则是其必要支撑和保障。十八大以来,各地根据自身实际情况,进行广泛的实践探索,内容涵盖了行政体制改革、公共服务、社会治理,村(居)民参与、法治建设等方面。

　　(一)以大部制和扁平化为方向的基层行政体制改革持续推进

　　新中国成立后,我国共进行了政府机构八次改革。随着政府规模的不断扩大、财政压力的加剧、社会治理问题日趋复杂,政府行政管理效率低下,如何通过政府扁平化解决问题和矛盾、提升政府效能、促进政府组织整合、形成机构运作的合力,成为政府行政体制改革的重要课题。2008年十一届全国人大一次会议讨论关于国务院机构改革的方案,拉开了大部制改革序幕。十八大提出稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系;优化行政层级和行政区划设置,深化街道和乡镇行政体制改革。在基层行政体制改革层面各地做出了有益的探索。

　　江苏昆山市张浦镇通过权力下放,重构基层政府的功能;根据“能放则放、应放尽放”的原则,针对基层需求与承接能力,赋予了镇一级大量的县级经济社会管理权限;实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制,扩大了其财政自主权,实现了权力和资源的下沉。同时,对政府结构进行整合,创设全新的基层政府架构,将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组,按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路,组建8个职能机构,机构整体精简了约76%;构建“前台”+“后台”的服务运行机制,大大提高了服务效率。

　　山西阳泉矿区在“区直管社区”体制改革中,实施“一委一居一中心”管理模式,优化区直管社区体制,探索民生服务新机制,城市基层管理体制和运行机制不断完善,基层党委、居委会、社区服务管理中心的职能不断明确。通过资源下沉,社区干部下沉,居民办事更加便捷,对社区公共管理和公共服务的满意度不断提升。

　　这些基层行政体制改革,其重心在于政府权力配置的调整以及职能的转变,大部制和扁平化是其重要发展趋势。通过大部制改革精简了机构,缓解了政出多门、相互推诿的行政行为;通过扁平化改革理顺了上下级政府间权力关系,并推动了政府行政和服务重心的下移以及资源的下沉,一定程度上化解了行政体制中条块部门之间的矛盾。以大部制和扁平化为方向的基层行政体制持续推进,促进了基层政府机构和资源的整合,提高了行政和服务效率。

　　(二)政府主导与社会参与相结合的公共服务机制不断完善

　　我国的各级政府在公共服务领域往往采取“分级自治”、“垂直管理”的基本模式,体现出明显的公共财政支出与事权不匹配的特征。从城乡公共服务层面考察,长期以来“一品两制”及“一纵两横”的非均衡制度安排,造成基层公共服务供给总量不足和结构失衡。此外,服务主体主要以基层政府机构为主,主体较为单一,既增加了政府的财政负担又不利于社会服务组织的成长。十八届三中全会明确提出,要推进基本公共服务均等化,将基本公共服务均等化提高到了国家治理体系和治理能力现代化战略的高度。

　　随着改革的深入推进,我国政府主导与社会参与相结合的公共服务供给机制不断完善。公共服务的政府主导主要表现在“以条为主”、“以块为主”和“以钱养事”并存的多样化公共服务供给逐渐完善,“以条为主”的公共服务在强调落实政府服务责任落实到位之外,更加注重基层社会公共服务的现实需求;“以块为主”的公共服务更加注重公益性质的服务供给,经营性服务市场化程度大大提高;“以钱养事”公共服务部分的市场化服务机制更加完善,效率不断提高。此外,社会的广泛参与主要体现在民间力量和资本广泛参与的多元化服务机制发展迅速。

　　上海街道体制改革通过服务分类,进行中心化改革,在原来社区“三中心”的基础上新增城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心、社区综治中心,强化直接为群众办事功能,实现机关服务窗口化、平台化。广东深圳通过对巨型街道进行拆分,青岛通过搭建社区服务平台,大幅提升了公共服务的效率。江苏南京玄武区特别注重加强社会组织的建设,积极对区域内社会组织进行指导、协调与服务,赋予街道“中心”通过社会购买服务的方式,支持社会组织为社区居民提供公共服务。积极培育和引进公益社会组织,如九洲残疾人文化艺术中心、万家帮家庭和谐促进中心、玄武“一家圆”心灵保姆服务中心等有影响力的公益社会组织,让社会组织更好地扮演协助政府服务社区居民的助手角色。

　　通过创新和完善政府主导与社会参与相结合的公共服务机制,优化公共服务体系;将公共服务划分为公益性公共服务和经营性公共服务,经营性公共服务的市场化程度不断提高;通过培育社会组织,提高社会组织承接公共服务的能力,不仅吸引了社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,而且提高了政府公共产品和公共服务能力与效率,也减轻了基层的财政支出压力。

　　(三)多元协同和开放流动的社会治理形态初步形成

　　随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,社会经历了总体性的转变:从整体社会向多元社会转变;从统一控制型社会向自主决策型社会转变;从分割的蜂窝社会向流动的网络社会转变;从生产的社会向消费的社会转变;从经济不断增长型社会向经济可持续发展型社会转变。而原有的治理体制机制逐渐不能适应社会急剧转型。十八届三中全会提出,要创新社会治理,改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制。党的十八届三中全会在推进国家治理体系和治理能力现代化议程中将社会管理升级为了社会治理,适应了政府改革的内在要求及回应外在压力现实要求。

　　十八大以来,各地社会治理创新发展迅速;特别是十八届三中全会以来,随着社会管理升级为社会治理,多元协同和开放流动的社会管理格局初步形成。在市场经济和公民社会不断发育的背景下,社会管理逐渐由原来的一元转变为多元,一是民众民主参与意识逐渐提高,参与社会管理水平不断提高;二是社会组织蓬勃发展,力量不断壮大,参与社会管理的呼声日盛;三是基层群众自治组织以及基层协商民主发展迅速,民主参与趋于常态化;这些都促成了当前社会管理多元协同的发展。

　　广东深圳南山区在总结以往社区治理经验的基础上,提出“一核多元”的社区治理结构,即“1+3+N”。“1”即社区综合党委(联合党委、总支),“3”即社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心;“N”即各类社会组织和驻辖区企事业单位。以社区党组织为核心、社区多元主体为依托,多元互动、多主体参与、共建共享,实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。浙江温州通过实行“三分三改”、政经分开、政社分开、村委会转并联等一系列改革措施,由传统的村民自治转向居民自治,实现了基层治理体系的重建,适应了当前开放流动的社会现状,提高了社会治理的效能。

　　以党委领导为核心、社区多元主体参与为依托、多元主体间互动协同的治理形态,实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。重构基层社会治理基本单元,创新社会治理的组织形式和治理方式,符合了社会治理发展的政策取向,也适应了当前政治、经济、社会的发展形势,有效地化解了社会矛盾,提高了城乡基层社会治理效能。

　　(四)城乡基层协商民主逐步常态化

　　在城乡基层,我国实施的是基层群众自治,包括农村村民自治制度和城市居民自治制度。三十多年来,我国城乡基层民主发展的进程不断加快,广大城乡居民在民主意识、民主参与等方面都有了明显的提升。但面对基层利益分化加剧和矛盾纠纷频发,以民主选举为主要形式的基层民主逐渐不能满足城乡居民参与社会治理的需要。十八大报告指出,要完善基层民主制度,健全社会主义协商民主。依靠自上而下行政力量的推动和自下而上基层草根的自主创新,城乡基层协商民主获得长足的发展。

　　十八大报告提出要发展社会主义协商民主,促进协商民主全面、多层、制度化发展;不久之后,中央又连续印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》,进一步明确了加强城乡基层社区协商的方向和任务。在基层协商民主实践中,南方以浙江温岭的民主恳谈会影响最为深远,北方则以河南邓州的“四议两公开”为典型代表。

　　其中,河南邓州的“四议两公开”迅速发展并在全国普遍得到推广;2010年和2013年,“四议两公开”工作法两次被写入中央一号文件。浙江温岭在民主恳谈会的基础上,相继建立了由职工代表、企业主代表和政府三方参与的行业工资集体协商制度,协商范围不断扩展,协商机制不断完善。浙江温岭与河南邓州的独创性探索,是我国基层协商民主发展的一个缩影。此外,民主议事会、参与式预算、网络论坛、“民主协商日”等基层协商民主实践形式也蓬勃发展,涉及了村(居)民自治的民主决策、民主管理、民主监督、民主自治等方面。