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摘要：本研究梳理 OECD 代表国家在时间、服务和经济上对 3 岁以下儿童照料体系的支持措施，总结发现政府将儿童照料支持纳入国家发展规划，保证持续有效的财政支持，提供普惠性质的托育支持体系，注重维持女性工作家庭平衡是幼儿照料支持体系的发展特点与趋势 , 并提出政策建议。 关键词：OECD 国家，照料，支持，托育 一 研究背景 当前 , 我国家庭照料功能弱化的现实情况亟需寻求家庭、市场与政府之间照料责任的新平衡。但是目前我国公共托育机构供给严重不足，私立机构发展缓慢，保姆家政行业缺少监管，幼儿照顾专业人才匮乏，幼儿照料市场供需失衡，影响了我国居民生育意愿的实现，不利于我国人口长期均衡发展。 近年研究表明，北欧国家 3 岁以下儿童照料支持政策是促使其生育率出现回升的重要因素。其中，普及的托育机构被认为是促进生育率上升的关键因素之一。享有托育服务的家庭照料负担减轻，代际间联系更为频繁，父亲参与儿童照料的比例也会增加。有效的公共托育服务供给不仅有助于提升生育率，还有利于减少贫困，促进社会平等。 本文通过查阅 OECD 家庭数据库和 OECD 国家数据库以及 2017 年 OECD 国家教育发展报告，梳理了 OECD 发达国家 3 岁以下儿童照料支持体系，为我国政府构建 3 岁以下儿童照料支持体系、推进生育友好型社会建设提出切实可行的政策建议。 二 OECD 国家 3 岁以下儿童照料支持模式与发展趋势 （一）OECD 国家 3 岁以下儿童照料支持模式 OECD 国家儿童照料包含照看与早期教育两重意义，是国家公共项目重要构成。针对家庭照料需求，政府支持包括三种形式 : 服务支持、时间支持与经济支持。服务支持是指政府直接开办的公共托育机构以及政府财政支持的私人托育机构，提供集中照料；时间支持包括产假、父母假等育儿休假，保证家庭对儿童的陪伴与照料时间；经济支持主要是家庭或儿童津贴，包括现金补助、税收减免以及服务补贴等形式。 3 岁以下幼儿照料支持存在两种福利理念，一种认为现代社会家庭照料功能的弱化是不可避免的。不必也不能期待家庭功能的恢复 , 应该由政府主导提供普遍化的公共托育机构，对家庭照料进行替代；另一种理念强调家庭（母亲）对于 3 岁以下幼儿的重要意义。政府实施较长时期的带薪产假、亲职假，提供税收减免或现金形式的照料津贴，分担家庭照料时间经济成本。按照 Esping- Andersen 福利体系的分法，北欧社会民主主义模式侧重于前者，保守主义模式侧重于后者。 北欧国家女性就业率高，两性工资差异较小，政府提供普遍的质优价廉甚至是免费的幼儿托育机构服务，支持女性就业，实现双薪家庭“去家庭化”的照料模式。2015 年丹麦 0 ～ 2 岁的幼儿入托率是OECD 国家中最高的 , 达到 65.2%，且绝大多数是在政府开设的托育机构，使用私立托管机构的比例很小。冰岛、荷兰、挪威的幼儿的入托率也超过了55%。 在比利时、德国与奥地利等传统的男性工作养家模式国家，女性全职就业率不高，政府重视家庭劳务的价值，通过提供较长的产假与比较慷慨的儿童照料补贴来鼓励母亲留在家中照料孩子，3 岁以下儿童进入托育机构比例较低，例如奥地利 2015 年0 ～ 2 岁儿童进入正规托育机构的比例只有 19.2%。 （二）OECD 国家照料支持发展趋势 近年来发展公共托育机构及多元化托育服务成为 OECD 国家儿童照料支持的共识，绝大多数OECD 国家 0 ～ 2 岁儿童进入公共托育机构比例呈上升趋势。强调儿童家庭照料理念的保守主义国家代表德国，2006 ～ 2015 年之间托育率从 13.6% 上升到 32.3%，法国从 42.4% 上升到 51.9%，卢森堡、比利时也都有较高的上升。德国联邦教研部、博士基金会和德国青少年协会共同支持早教师资进修，帮助照料幼儿的保姆掌握专业知识，更好地照料儿童。 自由主义模式国家之前一直主张儿童照料服务市场化，由家庭与私人市场分担照料负担，政府普惠性支持较少。近年来也开始重视托育服务建设。其代表国家英国 2011 年成立国家儿童看护联合会（National Child Minding Association），负责 3 岁以下儿童家庭模式托管。2017 年 1 月与 4 月陆续拨款5000万英镑与1亿英镑，用以新建和升级托儿所，新增看护点 1.8 万个，承诺为符合条件的工薪家庭提供每周 30 个小时的免费儿童看护服务。苏格兰政府计划 2021 ～ 2022 年对幼儿托育投入翻倍，增至每年 8.4 亿英镑，确保 2020 年开始所有符合规定的 2岁儿童都能获得每周 30 个小时高质量的免费看护及早期教育，每个月为每个家庭的每名幼儿节约大概350 英镑的家庭保育费，为年轻父母们提供切实有效的帮助。 三 OECD 国家3 岁以下儿童照料支持体系特点 （一）强化政府主导作用 1. 将儿童照料支持纳入国家发展规划 欧盟委员会在推动 3 岁以下儿童照料公共服务上起到积极促进作用。上世纪 70 年代 《罗马条约》119 条就提出扩大儿童照料服务，1986 年欧洲委员会创建了儿童照料网络委员会，把就业家庭幼儿的照料假期列为四大优先目标之一，建议各个国家消除女性就业障碍，提供儿童照料设施，促使儿童照料服务成为欧洲经济增长与就业战略的主要内容之一。 运用中央政府层面的行动计划来推动儿童托育及相关配套政策发展。如上世纪六七十年代开始的美国的开端计划（Head Start）、英国的确保开始计划 （Sure Start）、德国的慕尼黑儿童计划、爱尔兰早期开端学前学校（Early Start）、波兰的儿童社区中心等。这些计划由中央政府统筹规划，各级政府组织实施，覆盖范围广，影响大，有利于促进托育服务正规化。 2. 保障持续有效的公共财政投入 OECD 国家通过政府发展规划或是儿童福利立法保证 3 岁以下儿童照料资金的持续有效投入。即使是在社会预算总支出紧缩的年份，这部分财政投入也不断增加。例如美国开端计划及其相关支持项目 2009 年总计支出 71.1 亿美元，2010 年项目的预算为 72.34 亿美元，2012 年预算总额度增长到 81 亿美元。 公共财政首先确保公共托育机构以及部分私立托育机构的投入。2014 年 OECD 国家对 3 岁以下托育机构投入占 GDP 的平均比重为 0.2%，北欧国家接近 GDP 比重的 1%，公共托育机构90% 的支出来自中央与地方财政分担。2015 年瑞典对 3 岁以下幼儿照料机构的人均投入达到 13700 美元，每个家庭托育费用只占到双职工家庭工资收入的 5.2%。 公共财政投入其次是确保家庭津贴中的照料补贴。2014 年 OECD 国家照料补贴的公共财政平均支出占到国家 GDP 比重的 2.43%，平均每个孩子的现金与税收补贴超过 10000 美元。照料补贴形式主要取决于不同国家的实际家庭需要。例如，法国对专业保育人员免费培训，提供就业指导，并对雇用专业保育人员的家庭给予保育费用的 40% ～ 70% 补贴，以促进保育市场供需平衡。在托育服务市场化程度很高的澳大利亚、哥伦比亚等国，私立托育机构收费昂贵，政府会以现金形式对托育费用进行补贴。 （二）加强私立儿童托育机构监管 上世纪 90 年代以来，欧洲国家福利制度市场化改革背景下，部分 OECD 国家中央政府允许将儿童照料服务外包给资质合格的私立机构，以丰富和发展托育服务形式，增加家庭的选择自由。在这一改革的推动下，私营儿童托育机构逐渐在儿童照料服务市场占据一定的比例。2015 年整个 OECD 国家33% 的幼儿在正规政府托育机构，25% 在私立或是家庭托育中心。值得强调的是在儿童照料机构服务改革过程中，政府始终占据主导地位，坚持对私立儿童托育机构的监督与管理。 首先，政府严格审查私立托育机构的资质，符合条件才有可能像公立机构一样获得政府公共补贴。例如，英国国家儿童看护联合会组织对家庭托管的环境、能够照顾孩子的数量有详细规定；提供专业社工督导支持，每周对护理员的工作进行定期考核；对幼儿护理员定期进行培训；针对儿童有可能出现的意外伤害引入第三方理赔机制。 其次，限制私立机构收费水平，以减轻家庭照料经济负担。例如，瑞典政府规定公共与私立机构学前照料服务家庭缴费每月不能超过 1140（第一个孩子）、760（第二个孩子）和 380瑞典克朗（第三个孩子），第四个子女托育不能收取任何费用，中央政府拨专项资金补贴地方政府的资金不足 。 再次，普遍采用教育质量监测系统对托育机构进行监管。通过采用外部监测与内部检测并行的方式，保证督导的权威性与客观性，通过问责、干预等手段为公众提供信息，并通过培训不断改善教师表现来提供优质的托育服务。 （三）向困境儿童家庭提供特别照料支持 OECD 国家经验显示，3 岁以下儿童托育体系建设必须由政府主导，依赖以利润为导向的市场化托育服务会使高收入家庭选择高质量的托育机构服务，低收入家庭无奈选择低廉的托育机构，加剧社会阶层分化。 绝大多数 OECD 国家，低收入家庭中 3 岁以下儿童可以优先选择进入公立托育机构，享受托育费用减免甚至免费的优惠。同时，对入托的贫困儿童家庭发放照料补贴，还包括食品券、教育券、住房补贴等形式的资助。一些国家的家庭津贴中，有专门针对贫困儿童家庭发放的福利。英国政府于 2013年规定，父母一方年收入高于 5 万英镑就失去部分照料津贴，超过 6 万英镑不再享受全部照料津贴。在托育市场化程度较高的意大利、日本等国家，个人进入托育机构所承担的学费要参考家庭收入，收入越高缴纳学费越高，低收入贫困家庭可以按比例减免学费。瑞典规定残疾儿童家庭父母每年有 4 个月带薪病假照料孩子，还可以领取额外照料补助，父母离婚或是一方去世的儿童可以额外领取儿童抚养金。美国的“开端计划”提出困境儿童的社区托管融合项目，希冀由托育为起点，实现打破贫困的代际传递，实现社会融合，减少社会排斥的目标。英国在“确保开端”计划中也有专门的财政项目用于 2 ～ 3 岁贫困儿童接受正规早期教育，使每个孩子不论家庭背景如何都能有一个良好的开端，发挥最大的潜能。 （四）提供灵活多样的照料支持选择 多元文化背景下，OECD 国家政府提供政策支持儿童照料模式多样化发展，以满足父母多元化选择。3 岁以下儿童可以选择公共托育机构、私立日托机构、家庭托管中心，专业保育员、家庭保姆，也可以选择亲自在家照顾。 在政府多种形式支持下，托育市场发展出多种模式满足不同幼儿家庭需要，也促进了儿童全面健康发展。例如，美国的幼儿托管中心根据孩子年龄分为婴儿看护中心、幼儿看护中心、学步儿看护中心、学龄儿童看护中心，还包括轻度生病儿看护中心；法国根据教学模式分为蒙台梭利学校、幼儿艺术学校、幼儿音乐学校、智力缺陷儿童学校；英国除了各种形式的托管中心，还有专门的游戏小组课程；在日本还有“临时托儿所”，家庭主妇出门购物或是有紧急情况，可以把孩子送来寄托几个小时；考虑到夜间工作女性的儿童照料需求，日本还有 10%的照料机构提供夜间儿童照料服务。 四 对我国的启示 上述分析表明，尽管各国历史文化、福利理念上存在差异，但是在低生育背景下对家庭的照料支持手段趋同，都是由政府主导建设公共托育机构，尊重家庭多样化需求提供多种形式的托育服务，用经济补贴分担家庭照料压力，实现女性工作就业平衡。对我国低生育背景下建设 0 ～ 3 岁儿童照料支持体系启示如下： ( 一 ) 国家层面制定托育服务发展规划 国家层面的规划是托育服务发展清晰化、规范化和可操作化的前提条件。通过规划明确我国托育服务发展的中长期目标，政府、市场、社会和家庭在 3 岁以下儿童照料的角色定位，各级政府的职责范围，以及相应的保障措施。 （二）提高 3 岁以下儿童照料服务公共财政投入 目前我国对 3 岁以下儿童照料财政投入不足GDP 的 1%，远远低于 OECD 国家平均水平。3 岁以下婴幼儿对外界依赖性强，对机构场地设施与师资的专业性与安全性要求较高，属于高风险、高投入、低利润行业。政府应该考虑使用财政补贴与税收减免的补贴形式，在资金、场地、人员等方面对各种照料托育机构实施补贴与优惠。 （三）构建严格的 3 岁以下儿童照料机构的监管制度体系 当前，我国 3 岁以下儿童照料监督管理制度尚未起步。仅 2012 年教育部出台《关于开展 3 岁以下婴幼儿早期教育试点的通知》在上海、北京等 14 个地区开展早教试点，提出以发展公益性婴幼儿早期教育服务为目标，重点在早期教育管理体制、管理制度、服务模式和服务内容等方面进行试点探索，总结经验。此后尚无可以查找的相关文件或政策出台。国家应尽快出台相关政策制度，对托育机构的准入门槛、运营规范、师资要求、内外部监管责任等问题明确规定。 （四）鼓励发展多种托育形式 政府应鼓励多渠道参与托育平台建设，发展多种形式的托育服务，满足不同家庭需求。一是挖掘社区看护资源。在社区开设儿童日托点或是临时看护点，通过政府购买形式聘用退休教师、专业社工、有相关专业背景的全职妈妈担任工作人员。二是通过税收减免的方式鼓励社会力量参与托育机构建设，支持鼓励有条件大中型企事业单位利用自身资源开展托育机构，在年轻职工集中的企业开办公共托儿所或是采用员工自助方式开展托育服务。三是鼓励有育儿经验和相关资质的个人开办家庭式婴幼儿看护点、寄养中心等。提供全日制、半日制、寄宿制、计时托管等多种形式的托育服务，以满足不同类型家庭和不同工作时间人群的托育需求。四是通过劳动力市场的规范培训，为家庭提供质量可靠的专业照料人员，以满足多元化家庭育儿需要。 （五）确保对困难家庭托育服务支持 政府应该重视托育的公共属性，向处境不利的困难家庭儿童提供有效照料支持。对私立托育机构进行收费价格限制，保证低收入家庭能够享受托育服务，考虑对低收入家庭发放教育券。也可参考OECD 国家收费模式，将托育收费与家庭收入相结合，低收入家庭缴纳较少学费甚至免费入学，由财政补齐机构费用。 参考文献略 申小菊 , 国家卫计委科研所 茅倬彦 , 中国人口与发展研究中心 原文刊载于《人口与计划生育》2018年第2期。本文经作者授权发布。 |
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