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小编的话 本文为作者的第四篇文章，前三篇文章分别为：“安全生产”的前世今生、安全生产概念辨析和安全生产的法律逻辑（点击可阅读）。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理体系的构建应该是治理能力现代化的前提。要构建和完善整个国家治理体系，各行各业、各个领域似都应有其合理的分支治理体系。安全生产作为在国家治理中占有特殊地位，又极具专业性特征的领域，应该有怎样的治理体系，如何建立和完善其国家（政府层面）的治理结构，似并未引起相关方面的注意和重视。对其进行探讨似有十分的必要。 建国后，我国的安全生产从概念到体制经过了多次变换，使对这一问题探讨本身变得十分复杂和困难。譬如，职业卫生就经历了内置于“安全生产”之中，到独立其外成为单独事项，再到“管安全生产必须管职业健康”的貌似回归，再到此次机构改革将其作为“卫生事业”而归入卫生健康委员会。2002年，我国安全生产领域“两法并立，分割监管”的格局形成以后，使对安全生产作为劳动者安全健康权利整体上治理结构研究变得困难重重。为此，我们只能在我国原有安全生产（国际通用的职业安全卫生）的意义上，在主要工业化国家普遍作法的基础上，概括和提炼出其国家治理结构，并对我国的有关情况进行对比，供我们研究时借鉴。 主要工业化国家致力于从国家（法治）层面解决安全生产问题，始于19世纪初，到20世纪后半期，方法手段渐至成熟，形成其治理结构体系。大体可以概括为：三项制度，一项特别授权。三项制度是：一项法律制度全面规范相关涉事主体的权利义务；一项工伤保险制度强制雇主履行无过错责任；一项行政执法制度确保相关主体义务履行到位。一项特别授权是：授权行政执法主体颁行确保安全健康权利的强制专业技术标准。所有这些制度和授权均体现在一部综合性的法律之中。 自第一个工业化国家英国开始力图对安全生产问题进行治理，迄今历时200多年，期间经历了从学徒工，不断扩大至童工、青工、女工、矿工，最终覆盖所有劳动者安全保护的百年《工厂法》的探索，特别保障劳动者受到伤害后救济的无过错责任制度的创立，保护范围由直接伤害（工伤）到隐性伤害（最终显性化为职业病）的扩展。这一过程表现出就事论事，见招拆招的特点，而且各国制度设计和保护程度、方式均存在较大差异，说明各工业化国家对安全生产问题尚无一致的深刻的认识。 1970年，美国国会颁行联邦《职业安全卫生法》，被视为世界上首部综合性规范劳动者安全健康权利的成文法。美国作为后起的工业化国家，并长期奉自由主义为圭臬的国家，在先期解决劳动伤害方面，它并无可陈之建树；同时，作为普通法国家，却颁布首部成文法来规范安全生产事项，源自于其该事项给其社会经济带来的困扰（见“‘安全生产’的前世今生”，点击可阅读），确实具有开创性意义。之所以谓其为综合性法律，在于其全面地吸收了过往历史中由其他国家所创造的成功经验，将劳动者安全、健康作为一个整体予以规范，并构建配套的实施制度和措辞。譬如，由英国开创的行政执法和安全、健康视为同一领域，德国创建的工伤保险制度，德国英国共创的无过错责任原则等予以制度化。该法规定的雇主的一般责任条款：“所有雇主都应为每一雇员提供安全保障，确保其在工作场所免于遭受可确知的、致命或可能致命或严重伤害身体的危险因素的伤害。”表明雇主对雇员安全健康所负有的义务不再是普通法的一般注意义务，而是不仅要保障其免受明确的危害因素的侵害，而且要保障其免受并不一定明确而可能存在的危险因素的伤害。即是一种法定的、严格的义务。当然作为劳动者则享有相应的、非一般意义上的安全健康权利，并由此出发来确定雇主的具体义务和责任，从而成就了美国的“安全生产法”的制度体系和所谓职业安全卫生的工作领域。 美国《职业安全卫生法》的意义不仅限于其居于首创地位，更在于在短时间内在世界范围内形成了相关立法的高潮。1972年，日本颁行《工业安全卫生法》；1973年，德国和法国颁布其相应的综合性法律；1974年，英国颁布被称为该领域典范的《劳动安全卫生法》；1981年，韩国颁行其《工业安全卫生法》；我国台湾地区也于1974年颁行《劳工安全卫生法》。这些国家和地区，无论其工业化或社会经济发展处于何种阶段或差异程度如何，也不在乎其法制传统属于何种分类（普通法或民法、判例法或成文法，亦或混合两者特点如日本），均效仿美国，采用相同或相似的制度设计，以成文法方式构建了其系统的“安全生产”法律制度。1981年，国际劳工组织，根据世界范围的实践，颁布了具有国际法效力的《职业安全和卫生及工作环境公约》（国际劳工组织公约第155号），意味着安全生产的这一制度体系为全世界所接受。2006年，我国全国人大正式批准加入该国际劳工公约。 目前我国法律制度的大体情况是：1994年颁布的《劳动法》第六章“劳动安全卫生”，对劳动者安全健康权进行了统一规范，但其过于原则和简约；2002年实行的《职业病防治法》，专门对“用人单位”的“劳动者健康及相关权益”进行了规范；2002年颁行的《安全生产法》，对“生产经营单位”的“从业人员”的安全权利进行了规范。 工伤保险是德国贡献给世界的一项安全生产制度。1872年，德国颁行《国家责任法》，要求雇主对雇员的劳动伤害承担无过错责任。所谓无过错责任，就是判定雇员遭遇工伤的责任时，不问雇主有无主观过错或客观过失，均由其承担赔偿责任。即专门为工作伤害量身订做的严格或绝对的民事责任原则。这一责任原则是对民法过错责任原则的反动（在一般民事关系中，判定主体责任以其是否有过错以及其过错的程度为据），使劳动关系彻底地脱离民法管辖范围，而成就独立的劳动法领域。1880年，英国在其《雇主责任法》中也确立了无过错责任原则。据此，1884年德国又颁布了《工人灾害赔偿法》，创立了强制的工伤补偿制度。同时，19世纪末，由于生产系统越来越复杂，职业伤害的风险和频率也越来越高，在人·机·环（工作环境）的交互作用下，一些职业伤害很难或根本无法确定其原因，致使人们尝试用风险分担的方式来解决工伤救济补偿问题。1884年，德国同时颁布了《工伤事故保险法》，建立了世界上首个工伤保险制度。起初其保险费由雇主和雇员共同承担，基于雇主承担的无过错责任原则，逐步改为由雇主承担全部保险费，建立起了人类社会第一项强制的社会保险制度。 德国不仅是工伤保险制度创始国，也是迄今为止工伤保险制度最为完善的国家，他们不仅根据不同行业的职业风险的程度制订详细的保费标准和各类职业伤害的补偿标准，而且由于保险本身具有社会性分担的性质，雇主可以将其通过产品和服务定价将负担转嫁出去，从而怠于履行保护劳动者安全健康的义务的情况，他们还发明了浮动费率机制，即根据企业职业伤害的现实状况，来确定其实际负担的保险费率和总额。进入20世纪后，德国基于无过错责任原则的此项创造在世界范围内得到了普遍推广，成为安全生产中一项基础性的法定制度。 1951年，我国颁布《中华人民共和国劳动保险条例》；1980年代，在部分地区开始了工伤保险改革试点；1996年，在试点基础上，根据《劳动法》第73条的规定：“劳动者在下列情况下，依法享受社会保险待遇：因工伤残或者患职业病。”劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》；2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，建立和完善了与各工业化国家类似的覆盖劳动者安全、健康伤害救济的法定保险制度。工伤保险覆盖率不高仍然是我国工伤保险制度存在的主要问题。 值得注意的是，原国家安监总局推出了一项“安全生产责任险”制度。在经过多年试行以后，2017年，其联合保监会、财政部印发了《安全生产责任保险实施办法》，在高危行业强制推行。该办法颁发后，引起了一些质疑。譬如，该办法要求高危行业生产经营单位“应当”，即必须投保此险（见第六条）；同时，既然因安全生产而设立此险种，那么其应属于典型的社会保险；但该办法却将此指称为“商业保险”（见第二条）。如果是商业保险，就应该由保险人和投保人自行约定保费及其涉保范围，但该办法却要求制定各行业的基准指导费率（第十一条）和保险范围（第九条）。办法还规定保险人应当介入投保人的广泛的业务工作（第十三条），如果保险公司还须组织专门人员从事这些工作，成本将会怎样？其与政府的专业监管是何关系？有人说，安全生产责任险，实际上就是第二工伤保险。既然已经有了法定的工伤保险制度，为何还用规范性文件推出与其重叠的制度？这些问题值得深入分析。 安全生产的行政执法制度起源于英国。1802年，英国颁行《学徒工道德与健康法》，为确保该法保护学徒工健康的措施落到实处，该法特任命两名治安法官负责监督法律的实施。这一措施实际上开创了现代行政执法的先河。我们知道，自由资本主义时期（或原始积累时期）被称为“夜警国家”，奉行小政府大社会理念，政府居于“守夜人”地位，只负责提供治安和修桥补路等公共产品，其余事项均由公民自行规范，只有司法这最后一道防线处理社会成员的彼此纠纷。工业化生产过程中对劳动者的伤害，首先从学徒工这一特殊群体引发社会的关注和国家的重视。由于资本的强势和贪婪的本性，使人们有理由怀疑单凭立法能否真正解决问题，于是政府直接强势介入，赋权专门行政人员负责实施法律，便产生了劳动关系领域的行政执法制度。 沿着这一思路，美国1970的《职业安全卫生法》正式援权组建了其联邦职业安全卫生局。该局负责在全美范围内实施该项法律，属独立的行政执法机构。由于其管辖事务属劳动关系领域，其局长由其劳工部副部长兼任。由于安全生产的特殊重要性，各国根据其实际情况均授权组建或授权指定了安全生产的行政执法机构。前者如美英等国，英国设立的机构为劳动安全卫生执行局；后者则占多数，欧洲大陆大多数国家、亚洲日韩等国均指定劳动部门负责相关事务，其中又分为两种类型：日本、我国台湾地区在劳动部门内设专门机构；法德和韩国等国则将其直接赋予劳动部门内的基准职能局，将安全生产法与其他劳动基准法一并监督实施。 我国安全生产行政执法机构经历了多次变化。建国后即在劳动部内组建了该项工作的相关机构，最昌盛时在劳动部内曾经有三个司局级建制的单位专门负责安全生产工作；1998年安全、卫生分离后，力量相对薄弱；2000年为加强此项工作，组建了单独的副部级的安监局，5年后将其扩充升格为正部级的总局；在本轮机构改革中，职业卫生监管职能划归卫生健康委员会，安全生产又被纳入了属于国务院组成部门的应急管理部。可见，党和政府对广大劳动人民群众安全健康权益的重视。 在劳动过程中，要确保劳动者的安全健康，涉及到人的行为、生产工具（机器）的安全性和工作环境的危险状况。人的行为要安全可控，不仅需要制度和程序的规范和控制，还需要主体自身素质和能力作为保障，即要有专业的安全知识和技能；机器和环境对人安全的确保，则更需要专业技术作为基础和后盾。显然，不同行业，同一行业的不同工艺及其生产过程，对保障安全之技术的需要是不一样的，各分属于不同学科类别。对矿山水害和化学品爆炸防控技术之不同可以用天差地别来形容。可见，安全生产领域的专业、技术及其复杂性特征是其他一般社会治理领域所无法比拟的。有鉴于此，美国《职业安全卫生法》特别授权其授权组建的职业安全卫生局，有权颁行具有强制法效力的职业安全卫生技术标准和规程；该法还同时授权组建联邦职业安全卫生研究所，负责对职业活动中的安全卫生问题进行研究，提供相关技术标准供职业安全卫生局采用。 自美国开创这项制度以后，各国均采用了类似的制度，而且各类技术标准，表现出在全球愈来愈趋向一致化的态势。譬如，对作业场所噪声控制一般性标准高限，各国均为85分贝（A）。这便是安全生产治理体系中富有特色的特别授权制度。我国的此项制也是相对健全的。在现行的《安全生产法》和《职业病防治法》中均授权相关执法主体颁行安全和职业卫生的技术标准，这些标准对行政相对人均具有强制法之效力。原国家安监总局和原国家卫计委均设有相应的技术标准专业组织，负责组织制订相关安全卫生标准。 他山之石，可以攻玉。安全生产是工业化生产方式带来的社会经济问题，只要是生产方式相同，其必然具有共同性，与社会制度及其性质关联度不大；同时，安全生产作为高度专业化的工作领域，更需要真正专业化的治理。从这个意义上讲，主要工业化国家历经200多年探索，其体系被其实践证明为有效的治理体系。虽然我国工业化程度被学界确定为中期阶段，但已成为实实在在的制造业世界第一大国，要有效解决我们面对的安全生产问题，不妨吸收借用其中有价值的东西。
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