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案情简介 办案机关：山东省工商局 处罚时间：2018年3月21日 处罚结果：对６家家居卖场各罚款10万元 2016年年初，山东省工商局在检查过程中发现，《齐鲁晚报》等媒体报道，山东东亚金星家居有限公司、山东银座家居有限公司、山东银座家居有限公司博览中心、济南红星美凯龙世博家居生活广场有限公司、济南宏吉达家居有限公司、济南居然之家家居建材市场物业管理有限公司6个当事人签订协议，准备联合阻止场内商户外出参加第三方展销会，省工商局对此高度重视。2016年3月14日，济南市工商局也向省工商局报告称，6个当事人涉嫌达成联合抵制交易的垄断协议，省工商局随即进行初步核查。
2016年7月27日，经过初步检查，省工商局根据《反垄断法》《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，将前期核查情况书面上报工商总局。2016年8月31日，总局授权省工商局查办该案。2016年10月14日，省工商局经批准对当事人正式立案调查。
经查，2015年年底，6个当事人负责人在聚餐时，一致认为目前第三方营销平台已经严重影响济南家居商场的正常经营。2016年1月，6个当事人经过协商，以规范经营秩序、保护消费者权益为理由，由山东东亚金星家居有限公司起草，联合签订《告全体商户书——关于各大家居商场严禁商户参与各类商场外销售活动的通知》（以下简称《告全体商户书》），其主要内容包括“自2016年4月1日起，严禁所有商户参与此类由各媒体、各网站及第三方营销平台组织的所有商场外销售活动，一经发现，各家居商场均将严肃查处，并将联合采取有效措施直至清除出场”。
2016年3月29日，省工商局与济南市工商局执法人员对6个当事人进行了行政约谈，要求其依法经营，于2016年4月1日前废止《告全体商户书》。行政约谈后，6个当事人报送了整改报告，并废止了《告全体商户书》。2017年9月26日、27日，省工商局分别向6个当事人直接送达山东省工商行政管理局行政处罚听证告知书，６个当事人均提出了听证申请。听证会后，省工商局政策法规处出具听证报告，认为本案程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律准确，处罚适当。
省工商局指出，6个当事人营业范围涉及家具、灯具等业务，处于同一地域范围内，在产品特性方面有明显的可替代性，具有直接的竞争关系。各媒体、各网站及第三方营销平台中，众多经营者的经营范围与6个当事人的经营范围存在重合的业务，在产品特性方面有可替代性，具有竞争关系。因此，6个当事人之间，6个当事人与各媒体、各网站及第三方营销平台中的同种业务经营者，是《反垄断法》所指的具有竞争关系的经营者。6个当事人的行为实质上是达成联合排除、限制竞争的垄断行为。
省工商局认为，6个当事人的行为违反了《反垄断法》第十三条第一款第（五）项和《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第七条第一款第（三）项的规定。
6个当事人达成垄断协议后，经省工商局行政约谈，对违法行为进行整改，及时废止《告全体商户书》，并未实际实施垄断协议。因此，省工商局按照《反垄断法》第四十六条第一款“尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款”的规定，对6个当事人作出行政处罚。 办案体会—— 2016年年初，山东省济南市6家家居卖场签订协议，联合阻止场内商户外出参加第三方平台销售。依据《反垄断法》的规定，经总局授权，山东省工商局对本案进行立案调查，并于2018年3月对６个当事人作出行政处罚。
案件焦点及分析——
在本案调查中，6个当事人对其行为提出四条申辩理由，这也是本案的焦点问题。
一是关于联合抵制交易行为的理解。 ６个当事人提出，依据《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第七条“禁止具有竞争关系的经营者就联合抵制交易达成以下垄断协议：（一）联合拒绝向特定经营者供货或者销售商品；（二）联合拒绝采购或者销售特定经营者的商品；（三）联合限定特定经营者不得与其具有竞争关系的经营者进行交易”的规定，其中第（一）项、第（二）项分别表现为拒绝供应和拒绝购买，而第（三）项表述的是联合抵制协议的目标。《规定》中的垄断协议是指当事人排斥某个竞争者，却对交易相对人施加限制，“限定”其“不得”与该竞争者进行交易，如果不从，则联合对其“拒绝供应”或“拒绝购买”，因而联合抵制的拒绝对象是交易相对人，其排斥对象则是特定竞争者。
山东省工商局认为，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第七条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的是三种不同形式的垄断协议，是并列关系，而当事人将《规定》第七条第（一）项、第（二）项理解为采取的手段，第（三）项为抵制目标，这是对《规定》的错误理解。
二是关于第三方地位。
6个当事人提出，被抵制方应为同一水平的竞争者，而认定当事人签署的告知书中的“商场之外的活动”即为与当事人处在同一竞争水平的竞争者，系认定事实错误。告知书中明确陈述“第三方平台”，既然是平台，就不具备经营者的性质，不具有稳定性、长期性和后续保障性。此外，作为商场之外的营销活动，其不稳定程度较高，与正常营业的商场不同，营销活动仅为短时间内的促销，这种模式与商场有着本质的区别，不属于同一水平上的竞争者。
山东省工商局认为，《反垄断法》规定的垄断协议是指具有竞争关系的经营者之间排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。认定竞争关系，并不是以经营模式差异、营销时间长短为标准，而是应根据经营者之间相关商品范围、地域范围、替代性等多种因素综合考量。
在各媒体、各网站及第三方营销平台中，众多经营者如齐家网（上海齐家网信息科技股份有限公司）、山东国际会展管理有限公司、济南舜耕国际会展中心等经营者具有合法的经营资质，其经营范围以及举办活动的商品范围、地域范围等与６个当事人之间存在重合，在产品特性方面有可替代性，因而可以明确得出６个当事人与各媒体、各网站及第三方营销平台存在竞争关系的结论。6个当事人营业范围存在重合，处于同一地域范围内，在产品特性方面有明显的可替代性，具有直接的竞争关系。因此，6个当事人之间，6个当事人与各媒体、各网站及第三方营销平台中的同种业务经营者，是《反垄断法》所指的具有竞争关系的经营者。
三是关于印发告知书的目的。
６个当事人提出，第三方组织的场外交易活动因监管力度不大，准入门槛较低，使得展会上的商品质量参差不齐，容易因产品质量发生纠纷。而商户参加展会填报信息，其联系地址填写的均为当事人所在商场。参展方与消费者产生质量纠纷，若还在展会期间，消费者可与展会协商，展会过后，消费者只能去商场进行沟通。商户会把责任推给商场，但商场对此并不知情，会给消费者的维权带来障碍，也损害了商场的正当利益。所以，当事人印发告知书的目的在于规范商户经营，保护消费者的合法权益。
山东省工商局认为，随着时代的进步和发展，新事物层出不穷，新的销售方式也不断涌现。对于新兴的家居展销会，家居商场应从提升经营管理水平方面入手，充分发挥自身优势，吸引顾客进场选购，而不能一禁了之。6个当事人的联合限制行为，其表象是为了规范经营秩序，但实际上阻碍了各媒体、各网站、第三方营销平台与相关商户之间的正常交易，同时限制了相关商户自由选择交易对象的权利，影响了消费者自由选取商品的便利性。同时，商场外销售活动存在的问题应通过正当途径依法处理，商户在场外销售中所造成的商场、商户、消费者之间的纠纷属于民事法律关系，应通过协商、诉讼等途径依法解决，当事人不能据此而采取违反《反垄断法》等法律法规的措施。
四是关于及时废止协议。
６个当事人提出，在山东省工商局对其行政约谈后，及时废止了《告全体商户书》，并按照省工商局的要求报送了整改报告，并未实施《告全体商户书》所述垄断协议，希望能够免于处罚。
山东省工商局认为，调查表明，当事人之前已经达成垄断协议，在省工商局及时约谈制止的情况下，此垄断协议才没有实施。6个当事人的行为被省内多家媒体报道，在社会上引起广泛关注，对济南市家居市场的声誉产生了负面影响。省工商局根据《反垄断法》的规定，结合实际调查情况，对当事人达成垄断协议的行为予以处罚。
违法行为分析——
我国《反垄断法》保护的是公平竞争的市场秩序。6个当事人和各媒体、各网站、第三方营销平台应合法经营，让进入市场的竞争者均有公平获取与相关商户交易的机会，相关商户也应具有合法选择多种方式宣传、销售商品的权利。
6个当事人的联合限制行为，造成了四个方面的损害后果。一是损害了各媒体、各网站及第三方营销平台的利益，相关商户迫于当事人的市场力量，拒绝与各媒体、各网站及第三方营销平台进行交易，使各媒体、各网站及第三方营销平台失去了与6个当事人进行充分竞争的条件，不能通过公平竞争进入市场或者扩大各自的市场份额，影响了济南地区家居展销市场的发展。
二是损害了相关商户的合法权益。各媒体、各网站及第三方营销平台组织的商场外销售活动，是商户提高经营效益的方式之一，也是商户进行品牌宣传的良好时机。当事人的行为，使相关商户自主决定交易对象与交易方式的权利受到了侵害，影响了其经营效益的提高。
三是损害了消费者的合法权益。当事人禁止商户参加各媒体、各网站及第三方营销平台组织的商场外销售活动，影响了消费者自由选取商品的便利性，导致消费者选择的余地变小，限制了消费者的选择权。
四是排斥、限制了竞争。当事人的行为，实质上使具有竞争关系的当事人达成联合抵制交易的垄断协议，导致与其具有竞争关系的经营者无法通过竞争进入相关市场或扩大市场份额，破坏了市场经济的合法竞争秩序。
因此，6个当事人的行为表面上是为了规范经营秩序，但实际上阻碍了各媒体、各网站、第三方营销平台与相关商户之间的正常交易，并限制了相关商户自由选择交易对象的权利，影响了消费者自由选取商品的便利性。6个当事人构成联合排除、限制竞争的垄断行为，违反了《反垄断法》第十三条第一款第（五）项“联合抵制交易”和《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第七条第一款第（三）项“联合限定特定经营者不得与其具有竞争关系的经营者进行交易”的规定。
办案经验及思考——
本案的案件类型较新，山东省工商局在查办本案时总结了四个方面的办案经验。
一是及时追踪社会热点，通过多种渠道发现线索。办案人员充分发挥工作积极性，广泛收集资料，及时发现垄断案件线索，逐步积累查办垄断案件的经验，力争在反垄断工作上有所作为。本案的案件线索就是办案人员在媒体报道中偶然发现的。办案人员在日常执法中发现，《齐鲁晚报》等媒体报道，6个当事人签订协议准备联合阻止场内商户外出参加第三方展销会，并将当事人签订的协议内容予以刊登。得此信息，山东省工商局高度重视，在案前深挖线索，认真核查，及时组织人员周密分析，加强各方面论证，确定了当事人行为的违法性及调查方案，为下一步的工作打下了良好的基础。
二是积极汇报沟通，获得总局对此案查办的支持。垄断工作职能是反垄断执法机构的法定职能，省级工商局查办反垄断案件需要总局授权才能开展立案调查工作。在案件办理过程中，山东省工商局针对案件的定性、查处等方面存在的问题，积极向总局进行汇报、沟通，获得总局领导的指导和支持，这是本案成功办结的关键。
三是树立正确的执法理念，加深对《反垄断法》的认识。在本案的查办过程中，山东省工商局立足反垄断工作宗旨，根据垄断案件的特点，从维护竞争秩序等多个角度进行考量，不拘泥于传统办案思路和办案手段，及时对当事人进行行政约谈，使当事人废止了垄断协议。省工商局通过最小的行政干预，最大限度减少违法行为和损害后果，维护了市场竞争秩序，实现了竞争者、消费者、市场竞争秩序多赢。
四是探索优化反垄断执法办案机制，增强执法力量。虽然只能由总局授权，省级工商局才能开展反垄断案件的立案调查工作，但是充分调动和发挥市县基层工商系统的力量和作用更重要。在本案中，山东省工商局发现本案线索后，济南市工商局也通过媒体报道发现了本案线索，并及时上报山东省工商局。在本案的调查过程中，省工商局根据办案需要，整合省工商局及济南市工商局的执法资源，成立专案组，集中调配专业执法人员，在济南市工商局的配合下，实现集中系统办案力量的有机结合，弥补了办案力量的不足，推进案件调查工作深入开展。（山东省工商局 李守红 谢金涌） |
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