在清末筹备立宪的过程中，全国各省陆续成立了谘议局。谘议局是省议会的“预备”，即省一级立法机构和监督机构的雏形，并利用其拥有通过议案的权力参与地方事务的管理。各省谘议局都进行了积极的活动。 1909年10月14日成立了直隶谘议局。1910年10月，直隶谘议局二次年会前取得了对顺天府和热河都统辖区的行政审议权之后，改称顺直谘议局。顺直谘议局除了利用每年九月份召开常会来选举议长、常驻议员、资政院议员外，还审议商讨收到议案，以促进顺直地方政治经济发展。 《北洋官报》是直隶总督兼北洋大臣袁世凯于光绪二十八年十一月二十六日（1902年12月25日）于天津创办的近代形态的报刊，是清末最具代表性、报龄最长、最有影响的地方政府官报。此后，各地官报兴盛，清政府于光绪三十三年（1907年）创办《政治官报》（后改名为《内阁官报》）——成为清末中央政府公布谕旨、奏章及法律法规的正式机关报。 以官报发行数量核定官员功过 《北洋官报》创办之初，因政府将推广发行官报作为核定功过的杠杆之一，“于销数多寡、解费迟速分别严核功过”。销报数量多少与州县官政绩相挂钩的规定，又导致一些官员在推销《北洋官报》中采取了不当措施，引起了各界的不满。另外，《政治官报》的创刊与发行，势必会对《北洋官报》的销售发行产生不利影响，再加上预备立宪后之1910年，直隶省开始节俭财政、裁汰冗员，拖欠报费不仅困扰着北洋官报局，对各府厅州县来说也是一种负担。由于以上各种原因，终于引起了1910年要求取消官报局和取消“强派包销”的风波。 《北洋官报》自创立之初，就将派销作为最主要的销售模式。创办之初，从最高统治者到各级督宪，再到府厅州县、学堂、绅商都订阅官报，因政府将推广发行官报作为核定功过的杠杆之一，“于销数多寡、解费迟速分别严核功过”，“自袁宫保严札各属务须广为购阅，并照山西《晋报》向章，以代销报数之多寡核定功过”，故所属多来购买，以便转派分销，因之该报销路日见其畅。在《政治官报》创刊前，《北洋官报》在全国扮演着中央官报的角色。据考察，光绪三十一年和光绪三十二年应该是《北洋官报》派销份数最高的两个年份。 《北洋官报》停刊原因初探 但派销数量的增加，并未带来北洋官报局经济效益的改善；相反，大量的报费欠解，大大加重了其经济负担。抛开清末民初社会发展趋势等因素不说，单从报刊营销学角度分析，报费的延欠也是《北洋官报》停刊的原因之一。单从当时报纸市场而言，其停刊原因可简单总结如下： 首先，《北洋官报》的主要读者对象为“官”而非“民”，“盖西人之官报乃与民阅，而我国乃与官阅也”。我们从《北洋官报》创办初期光绪三十年六月二十四日（1904年8月5日）添购数最多的枣强县张县令的劝谕订阅《北洋官报》之内容中可以看出，《北洋官报》确实存在被派销后“束之高阁”的情况：“以额派加派并先后续购官报共一百零五份，均经随时谕饬县境各村正副绅董劝谕购阅……年余以来，风气大开，争先购阅，故销数较他处为多，并饬据原劝绅董造具阅报各户姓名清册，实效在，民案卷具在，既不管束之高阁，亦无指称摊款。” 宣统三年二月十八日（1911年3月18日）第2722期《北洋官报》“公牍录要”栏目记载，“近数年来，迭奉颁发《学部官报》《政治官报》《北洋官报》”，各府厅州县历任留存有剩销各报。单就新城县来说，“署内愈积愈多，每年由官赔解报资为数甚巨，以有用之报纸，束诸高阁，以不易之银钱归于无用，岂不可惜？”宣统二年（1910年）冬抵任的新城县县令，设法向绅商劝阅余剩报纸，其结果则为“迄今无人购阅”。 官报在社会上没有什么市场，只能向各府厅州县之官署、学堂及宣讲所、阅报社派销。因派销的报费积欠太多而无力维持的状况，并不单单发生在《北洋官报》身上；早在清光绪三十一年二月十日（1905年4月4日），《湖南官报》就因派销的报费积欠太多，无力继续维持而改刊。 其次，“官报开办费主要来自官拨款项，属垫支性质，数额从数千至一两万元不等，需从以后的发行收入中扣还”。尽管官报局采取不同措施连篇累牍催缴报费，但各地欠交报款的银两还是与日俱增。宣统二年（1910年）新年伊始的第1期（总第2336期）《北洋官报》记载，前经详定，官报分派各州县所有报价本应“两月一清、遇有交替刊入交代、款内均交现银、不准空文交抵”等，定章不为不严，但积久玩生，年有拖欠。 宣统元年（1909年）九月间曾将各属积欠数目开折呈请前宪台端通饬在案，“而如数清解者，仍属寥寥，现查……如新乐、高邑、交河、迁安等县每县积欠多至千两以上或一千五六百两不等”。截至宣统二年年底，“综计各属新旧共欠六万七千余金，任催罔应，殊属不成事，体察官报之设，所以启发民智，与学堂相辅而行，屡奉谕旨令各省推广办理，各州县岂能漠视，将报价任意拖欠致碍推行”。 即便《北洋官报》之印数从光绪三十二年（1906年）的至少七八千份萎缩到宣统年间的五千余份，“综计报价不过五万余两，而员司、工匠薪水，邮费、学费等项每月额支需五千余金，其应购颜料、纸张等项亦须五千两上下”。每月开支至少万两，即使报价收齐，仅敷开支之半。 另外，官报局与各地政府并非直属上下级关系，也是订报费催缴不力之所在。“职道等处此情形，实属万分焦灼，惟有将各属欠数开折禀请宪台鉴核。仰恳俯赐严札各州县迅将积欠报价勒限扫数清解，其欠数太多者，可否量予申饬之处，俾免延诿而济需出自钧裁，仍请咨会顺天府尹宪转饬各属一体遵照，实为公便”。“仰恳俯赐严札”——其态度是何等诚恳；“其欠数太多者，可否量予申饬之处”——其催缴方式是如此之谦让。 发出公文吓唬人 各府厅州县之“仍前玩愒，任意延宕”之消极态度，显现出派销这种发行方式受到一定的抵制。宣统三年（1911年），北洋官报局下发如下公文：“为札饬事，案准北洋官报兼印刷总局咨开各属欠解官报局报资等价迭经本司声明定章，并分行各府厅直隶州饬催速缴，乃该州县等仍前玩愒，任意延宕，本年《北洋官报》销售锐减，经费愈绌，而各属应解春季及通知书价多半尚未照缴，实属不成事体，本司按查官报局详定章程，各州县历任领销书报等价均须列入交代册内，而上年办理预算，该局新旧报欠已一并列报，该州县等应知此项价银关系紧要，与公款无异，何得视为泛常逾限不缴？本司为维持公款、振兴官报起见，现已酌定办法，各属应解报费，除历任旧欠准其随时代收，按期汇解以示体恤外，所有本任及本年应缴报资、书价即迅速催齐，克日批解，以后月清月款，不准稍留蒂欠，如再任意迟延，即由本司在于该州县等应领公款项下扣拨并详请督宪尹一体察核办理，本司令出维行，决不稍纵宽假，除咨复官报局查照外，合行札饬札到，该厅州县立即遵照，慎毋再蹈前辙，致干未便，切切此札。”即便如此，许多地方州县亦不予理会，仅将其当成是官报局的自说自话而已。 需要强调的是，清末之时，除了官报外，大量商业性报纸的运营也比较困难，宣统三年七月十一日（1911年9月3日），据苏松太道禀称：“窃照各省所欠《（京津）泰晤士（报）》报费迭经蔡前道查明欠数，开折禀蒙分催拨解。嗣奉宪台先后转行江西、云南等省复文并准津海关道来咨”。由此可见，商业性的《泰晤士报》，在当时许多官方订报的报费，也是欠着的。 官报局的应对举措 官报方面，针对因经营不善而造成“连年亏损”，辛亥革命前后，北洋官报局和北洋公报局都采取了措施。 辛亥革命前之宣统三年九月初一（1911年11月22日），北洋官报局为了改变报款迁延常态，为了收取报费方便，将报价至《北洋官报》规定报价由“银洋两便”，改为仅收银币、大洋：“敬禀者，窃查职局官学两报开办之初，（《北洋学报》）合装一册每月定价库平银九钱，嗣于光绪三十二年禀定将学报分作旬报，以便检阅，报价仍旧并不增加，惟其初，各属习惯用银，故不得不按银定价，今则银元通行渐广，且度支部奏定国币制度将次实行，将来凡用银者，均须改作银币，则是报价与其收银平色各异，彼此折算均有无形之暗耗，不若先行照章改作银元，以归一律，拟请自本年九月初一日起，官学两报照旧并发，按照原价，并连邮费酌中定作，每月共收大洋一元三角，以免折合之烦，实属两有裨益，除俟奉批再登报宣布外，所有职局报价，酌拟改收银元缘由，理合呈请。” 辛亥革命后，北洋官报局则将上缴报费之周期提前：凡外埠订购公学两报，应先汇报资，空函不寄。至少须先定半年，如正月订购者须先寄六个月报费；二月订购者，须先寄五个月报费，均以六月底截止，余可类推，嗣后即以半年为一届，以清界限。 清亡“官报”亡 清亡前，官报局采取不同措施连篇累牍催缴报费，但各地欠交报款的银两与日俱增。如前所述，宣统元年（1909年）九月间，曾将各属积欠数目开折呈请前宪台端通饬在案，“而如数清解者，仍属寥寥”；宣统二年（1910年）新年伊始的第1期（总第2336期）《北洋官报》记载，官报分派各州县所有报价本应“两月一清”“遇有交替刊入交代”“款内均交现银”“不准空文交抵”等，定章不为不严……宝坻、文安等县每县积欠多至千两以上或一千五六百两不等，截至宣统二年年底，“综计各属新旧共欠六万七千余金”。对此，官报局并非没有意识到问题的严重性。然而，再加上《北洋官报》的内容无创新，栏目无太多新意，绝大多数内容为法令的公示和章程等的汇编。故此，清亡的同时，官报被政府公报取代已为必然之势。 1910年12月9日《大公报》“本埠”栏目“取缔官报”条介绍了顺直谘议局接到“取缔北洋官报局”议案的情况。大意为北洋官报局每年经费达104899.775两之多，其员工薪水34088两，技师匠徒费用17721两，直接费用达15678.775两，各府厅州县还勒令各富绅购买该报，间接费用几近扰累。 1910年12月25日，《大公报》刊登了“顺直谘议局公布文件·议决限制强派州县包销官报以抒民累案”。顺直谘议局调研形成如下结论：官报性质与普通报纸不同，“东西各国制度，凡属国家立法行政之事项，均藉报公布之”。官报到达即生效力，故购阅者较他报为多，其销路自较他报为畅。此当然发生之结果，并非国家强迫销售，乃通例也。袁世凯模范各国成法创办《北洋官报》，本想举国家、地方、立法、行政之力，“俾众周知以广其政治上之知识”。但创办之初，各属未知购阅，不得不札发各州县，饬令代销以资推广。可见，“派销”官报本“系通融办法，未便据为定例”。官报，于公布法令有重要关系，对各衙署、局所、学堂具有公法人性质者，可勒令购阅一份，以与其他报纸稍示区别，“断无拘定数日强令包销之理”。 订报为何变成“苛政” 事实上，北洋官报局要求各府厅州县“恒据最初派销之例，一属强派数十份”。不问其营销情况如何，始终不准请减派销数量，而各府厅州县接收派销而来的《北洋官报》，除衙署、局所、学堂外，与其他机构、个人关系不甚密切，均不愿购阅。但对于府厅州县长官来说，札派官报即上宪命令，“不得不设法图销以轻负垫”，以至于不论绅商、学警、各界法人、私人，但凡到衙署、局所办理事宜，“辄或勒令购阅，以期销符原额，甚有一处强派数份者”。长此以往，《北洋官报》创办几年后，“各属视官报为苛政，而各州县欠解报费遂累至六七万金之多”。在官报局亦不胜其累。强派包销不特于政体不宜，亦且于官局有损。年复一年，何所底止？ 官报既属营业性质，是否购阅自应是各部门及个人的自由，不宜以官方名义强制订阅。如果考虑其自然销路，“或滞于民智通塞有关”，于官局入款有损，应另定章程减轻报费，俾与他报价目比例相同。如此，则“销售自不虞不广”。 最后，顺直谘议局提出，“嗣后凡各官厅、局所及商小以上学堂，暨厅州县城镇议董、各会每一机关，各按处分派一份，以资涉阅而广政识，已属享有特权，不得仍前强派多份，勒令包销至个人”。有愿购阅者可直接向北洋官报局订购，从营销角度来说，《北洋官报》与其他报纸无高下之区别。如此办理，“上以免强迫之名，下以免苛扰之累”。 “官报勒派案”不了了之 1911年4月16日，顺直谘议局决议“不准北洋官报局勒派商民购看该报”一案，业经督宪核准。但北洋官报局至少有以下两点并未按督宪核准意见执行。一、《北洋官报》登载“不准北洋官报局勒派商民购看该报”全文。二、将“不准勒派购阅理由”行知各州县一节。该局均未照办，故谘议局有“拟于日内即行质问”之说。 两日后的4月18日的《大公报》公布了顺直谘议局公布的文件——《议决限制强派州县包销官报以纾民累案》。其内容大致如下：“宣统二年十一月十四日据顺直谘议局呈议决限制强派州县包销官报以纾民累一案”到直督陈夔龙处，陈夔龙将此议案发交审查科审查，经审查科照会议厅议事细则第十条，由北洋官报局拟具意见书。官报局称《北洋官报》《北洋学报》“听购阅者自便，未尝稍加强制，各属如销不如额，原可随时请减，决未任其强派”。 如此，北洋官报局称未尝强派，那么便无所谓“限制强派州县包销官报以纾民累”。反过来说，《北洋官报》本为公布一切法令规章之用，顺直谘议局提请官报局“请督部堂饬下官报局实力整顿，果能内容丰富体例精详，即不令各属代为分销，亦不患不争相购阅，惟不得行同强派勒令包销，致滋民累”等。经陈夔龙复核，札令北洋官报局照所议办理。至此，取消官报之议案才不了了之。 但我们通过顺直谘议局“不准北洋官报局勒派商民购看该报”或“限制（北洋官报局）强派州县包销官报以纾民累”可窥见清末官报走向末路的必然趋势。说到底，《北洋官报》是开启民智的现代报业制度与封建官僚体制相结合的产物，它的创办与鼎盛乃至消亡，都与封建专制密不可分。直到民国成立之后的1912年5月，《北洋官报》才最终停刊。 图① 顺直谘议局。 图② 北洋官报。 图③ 政治官报。 图④ 内阁官报。 图⑤ 北洋学报。 |
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